Oleh Prof Dani Rodrik ( Oktober 2017 ), Havard University USA
Pada tahun 1989, John Williamson mengadakan sebuah konferensi di Washington, DC, untuk para pembuat kebijakan ekonomi utama dari Amerika Latin. Williamson, seorang ekonom di Institute for International Economics, sebuah think tank Washington (sekarang disebut Peterson Institute), adalah pengamat lama ekonomi untuk kawasan ini. Dia mencatat konvergensi beberapa pandangan yang luar biasa di antara pembuat kebijakan mengenai reformasi yang direkomendasikan untuk Amerika Latin. Hampir sama dengan gagasan yang berasal dari lembaga keuangan internasional seperti Bank Dunia dan Dana Moneter Internasional, think tank, dan berbagai agen ekonomi pemerintah AS. Para ekonom bergelar PhD dari berbagai universitas AS pada saat itu mengambil posisi penting di pemerintahan Amerika Latin, dan mereka dengan cepat menerapkan kebijakan yang sama. Dalam makalah yang dia tulis untuk konferensi tersebut, Williamson menyebut agenda reformasi ini sebagai Washington Concensus.
Istilah (Washington Concensus) lepas landas-dan menjalani kehidupannya sendiri. Datang untuk menunjukkan sebuah agenda ambisius yang kritis, bertujuan untuk mengubah negara-negara berkembang menjadi kasus buku teks dari ekonomi pasar bebas. Ini mungkin hiperbola, tapi secara akurat menggambarkan pandangan umum. Agenda tersebut mencerminkan dorongan untuk melepaskan ekonomi ini dari pengekangan regulasi pemerintah. Para ekonom kebijakan di Amerika Latin dan penasihat mereka di Washington yakin bahwa intervensi pemerintah telah menghancurkan pertumbuhan dan menyebabkan krisis utang pada tahun 1980an. Obat tersebut dapat dirangkum dalam tiga kata: “menstabilkan, memprivatisasi, dan meliberalisasi.” Williamson sering kali memprotes bahwa daftarnya sendiri telah menggambarkan reformasi sederhana (modest reforms ) yang jauh dari fundamentalisme pasar, blanket term untuk pandangan bahwa pasar adalah solusi untuk semua masalah kebijakan publik. Tapi tema Washington Concensus sesuai dengan zeitgeist atau spirit hanya untuk era ini sangat baik.
Note:
Washington Concensus merekomendasikan
- Disiplin anggaran pemerintah;
- Pengarahan pengeluaran pemerintah dari subsidi ke belanja sektor publik, terutama di sektor pendidikan, infrastruktur, dan kesehatan, sebagai penunjang pertumbuhan dan pelayanan masyarakat kelas menengah ke bawah
- Reformasi pajak, dengan memperluas basis pemungutan pajak;
- Tingkat bunga yang ditentukan pasar dan harus dijaga positif secara riil;
- Nilai tukar yang kompetitif;
- Liberalisasi pasar dengan menghapus restriksi kuantitatif;
- Penerapan perlakuan yang sama antara investasi asing dan investasi domestik sebagai insentif untuk menarik investasi asing langsung;
- Privatisasi BUMN;
- Deregulasi untuk menghilangkan hambatan bagi pelaku ekonomi baru dan mendorong pasar agar lebih kompetitif;
- Jaminan secara legal bagi pemilik property right.
Satu masalah bahwa Washington Concensus meluncur di atas dasar-dasar kelembagaan ekonomi pasar yang lebih dalam, yang tanpanya tidak ada reformasi yang berorientasi pasar yang dapat memberikan manfaat yang mereka harapkan dengan andal. Sebagai contoh paling sederhana, dengan tidak adanya rule of law, penegakan kontrak (contract enforcement), dan peraturan antimonopoli yang tepat, privatisasi sama seperti menciptakan monopoli bagi kroni-kroni pemerintah karena hal ini ( privatisasi) adalah untuk mendorong persaingan dan efisiensi. Sejumlah institusi penting tenggelam, yang disebabkan respon kepada kebijakan Washington Concensus yang buruk, upaya reformasi diperluas ke arah mereka. Tapi itu adalah satu hal untuk memangkas tarif impor atau menghapus plafon pada tingkat suku bunga – dua pendekatan yang cukup umum – serta beberapa untuk diterapkan, dalam waktu singkat, institusi yang ekonominya telah maju diperoleh selama beberapa dekade, jika tidak berabad-abad. Agenda reformasi yang berguna harus bekerja dengan institusi yang ada, tidak ikut sebatas dalam angan-angan.
Lebih jauh lagi,Washington Concensus menyajikan sebuah resep universal. Menduga bahwa semua negara berkembang cukup mirip – menderita sindrom serupa dan memerlukan daftar reformasi yang tidak berbeda. Konteks lokal hanya mendapat sedikit pertimbangan, begitu pula kebutuhan untuk memprioritaskan sesuai urgensi atau kelayakan reformasi. Karena dari satu negara ke negara lain gagal menanggapi reformasi, insting pendukungnya adalah untuk memperluas daftar “harus dilakukan” daripada menyempurnakan reformasi yang telah dilakukan. Jadi Konsensus Washington awal dilengkapi dengan daftar langkah-langkah tambahan yang mencakup pasar kerja, standar keuangan, perbaikan tata kelola, peraturan perbankan pusat, dan sebagainya.
Para ekonom di balik Washington Concensus lupa bahwa mereka beroperasi di Second best world yang inheren. Seperti yang dibahas di Bab 2, di lingkungan di mana pasar mengalami banyak ketidaksempurnaan, intuisi yang biasa mengenai dampak kebijakan bisa sangat menyesatkan. Privatisasi, deregulasi, dan liberalisasi perdagangan bisa menjadi bumerang. Restriksi2 pasar semacam itu bisadiperlukan. Reformasi kebijakan di lingkungan ini memerlukan model yang secara eksplisit mempertimbangkantentang komplikasi kedua terbaik tersebut.
Second Best World menyangkut situasi ketika satu atau lebih kondisi optimal tidak dapat tercapai. Para ekonom Richard Lipsey dan Kelvin Lancaster menunjukkan pada tahun 1956, bahwa jika satu kondisi optimal dalam model ekonomi tidak dapatcapai, ada kemungkinan solusi terbaik berikutnya melibatkan perubahan variabel lain dari nilai-nilai yang seharusnya dapat optimal.
Pertimbangkan bagaimana membuka perdagangan – salah satu item utama Washington Concensus – seharusnya bisa jalan. Karena hambatan impor dipangkas, perusahaan yang tidak dapat bersaing secara internasional akan menyusut atau tutup, melepaskan sumber daya mereka (pekerja, kapital, manajer) untuk dipekerjakan di bagian lain ekonomi. Sektor yang lebih efisien dan kompetitif secara internasional, sementara itu, akan memperluas, menyerap sumber daya tersebut dan menetapkan tahapan untuk pertumbuhan ekonomi yang lebih cepat. Di negara-negara Amerika Latin dan Afrika yang mengadopsi strategi ini, bagian pertama dari prediksi ini sebagian besar terwujud, namun bukan yang kedua. Perusahaan manufaktur, yang sebelumnya dilindungi oleh import barriers, mendapat pukulan besar. Namun perluasan kegiatan baru berorientasi ekspor berdasarkan teknologi modern tertinggal. Pekerja membanjiri sektor pelayanan informal yang kurang produktif seperti perdagangan kecil. Produktivitas keseluruhan menderita.
Mengapa hal ini terjadi? Banyak pasar yang terkena dampak tidak jalan seperti yang diharapkan. Pasar tenaga kerja tidak cukup fleksibel untuk mengalokasikan tenaga kerja dengan cepat ke sektor baru yang lebih efisien. Pasar modal gagal mendukung terciptanya perusahaan berorientasi ekspor. Mata uang tersebut tetap overvalued, membuat sebagian besar manufaktur secara global tidak kompetitif. Kegagalan koordinasi, penyebaran pengetahuan (knowledge spillovers), dan biaya tinggi untuk mendirikan tempat berpijak membuat calon potensial keluar dari area keunggulan komparatif baru. Dan pemerintah, yang kekurangan uang tunai, tidak dapat berinvestasi di infrastruktur atau bentuk dukungan lain yang dibutuhkan oleh industri baru.
Hasil Washington Concensus di Amerika Latin dan Afrika sangat kontras dengan pengalaman negara-negara Asia. Yang terakhir ini menerapkan strategi keterlibatan global yang secara eksplisit second best world. Daripada liberalisasi impor sejak awal, Korea Selatan, Taiwan, dan kemudian China memulai dorongan ekspor mereka dengan langsung mensubsidi manufaktur ( homegrown manufacturing). Perusahaan manufaktur yang tidak efisien dilindungi pada tahap awal, untuk mencegah pengangguran, yang kemungkinan besar akan menyebabkan perluasan pekerjaan informal yang bahkan kurang produktif seperti perdagangan eceran. Negara-negara ini juga menggunakan kontrol makroekonomi dan keuangan yang membuat mata uang mereka kompetitif di pasar dunia. Mereka semua melakukan kebijakan industri untuk memelihara sektor manufaktur baru dan mengurangi ketergantungan ekonomi mereka terhadap sumber daya alam. Dan masing-masing negara menyesuaikan secara spesifik strategi dan tidak memilih cara generalisasi.
Banyak pengamat berpengalaman dari Asia dan keberhasilan kebijakannya yang “tidak ortodoks” menyimpulkan bahwa kasus-kasus ini telah membuktikan bahwa standard economics salah. Penafsiran ini salah. Memang benar bahwa banyak kebijakan ekonomi Asia tidak masuk akal ditinjau dari model ekonomi dengan pasar yang telah berfungsi dengan baik. Tapi ini jelas model yang salah untuk digunakan. Sangat sedikit strategi China atau Korea Selatan yang tidak dapat dijelaskan oleh model yang mengadopsi beberapa tantangan utama ekonomi yang sedang dihadapi Ketika para ekonom berkonfronasi dengan keadaan bagaimana pasar itu bekerja – atau gagal untuk bekerja – dalam suatu wilayah atau negara degan seting low income dan sedikit perusahaan, barriers tinggi untuk masuk, informasi buruk, dan lembaga yang tidak berfungsi, model alternatif ini terbukti sangat diperlukan.
Dimana para ekonom mendorong logika Washington Concensus sejauh jauhnya, mungkin dengan kerusakan terbesar, berada dalam globalisasi keuangan. Dalam daftar asli Williamson tidak termasuk membebaskan arus modal lintas batas (cross-border capital flow); Dia skeptis tentang manfaat globalisasi keuangan. Namun pada pertengahan 1990-an, dengan menghilangkan hambatan terhadap arus modal bebas di seluruh dunia telah menjadi perbatasan terakhir ekonomi berbasis pasar. Organisasi untuk Kerjasama Ekonomi dan Pembangunan (OECD), klub negara2 kaya, membuat pembebasan pergerakan modal di seluruh negara merupakan prasyarat untuk keanggotaan. Dan ekonom senior di Dana Moneter Internasional (IMF) mencoba mengabadikan prinsip arus modal bebas dalam piagam organisasi.
Di balik dorongan ini terbentang pemikiran ekonom terkemuka seperti profesor MIT Stanley Fischer. Fischer telah bergabung dengan IMF pada tahun 1994 sebagai wakil direktur pelaksana dan ekonom kepala. Dia sangat menyadari bahwa liberalisasi arus keuangan melintasi perbatasan nasional dapat menciptakan ketidakstabilan. Catatan sejarah free finance dipastikan banyak yg perlu diperhatikan. Kelebihan finansial di bawah era globalisasi keuangan sebelumnya selama periode antar perang – Financial panic dan financial crash yang berulang, penyesuaian ekonomi yang menyakitkan yang mengalir dari sentimen pasar secara tiba-tiba, dan kendala ketat yang dihadapi dalam mengelola naik turunnya makro ekonomi – telah ada di benak Keynes ketika dia berdebat mengenai kontrol modal pada akhir Perang Dunia Kedua.
Fischer tidak mengabaikan risiko ini, tapi menurutnya layak untuk dilakukan. Pergerakan modal bebas akan memungkinkan efisiensi yang lebih besar dalam alokasi tabungan global. Modal akan mengalir dari tempat berlimpah ke tempat yang langka, sehingga meningkatkan pertumbuhan ekonomi. Warga negara miskin akan memiliki akses ke pool sumber daya investasi (investible resources ) yang lebih besar dan ke pasar modal asing untuk melakukan diversifikasi portofolio mereka. Resiko ketidakstabilan, sementara itu, dapat dikurangi dengan memperbaiki pengelolaan ekonomi makro dan menambah regulasi keuangan.
Fischer mengakui terdapat bukti sistematis yang kurang untuk negara-negara berkembang yang mendapatkan keuntungan dari kebebasan yang lebih besar dari mobilitas modal, namun menurutnya hanya masalah waktu sebelum bukti tersebut dapat diperoleh. Model implisit Fischer sekali lagi secara signifikan mengurangi second-best complications. Dia menduga bahwa kelemahan makroekonomi dan regulasi domestik dapat diatasi dengan kemauan yang memadai dari pemerintah. Kenyataannya, perubahan ini terbukti jauh lebih sulit dicapai, sebagian karena para ekonom ternyata tidak tahu banyak tentang apa yang perlu dilakukan. Mobilitas Free Capital, ditambah dengan distorsi makroekonomi dan keuangan domestik, ternyata memiliki dampak yang sangat buruk. Akses ke pasar modal asing memungkinkan bank-bank domestik untuk melakukan pesta dengan hutang luar negeri jangka pendek, dan memungkinkan pemerintah yang tidak hati-hati untuk meminjam lebih banyak daripada yang dapat mereka lakukan di pasar domestik. Konsekuensinya adalah serangkaian krisis keuangan yang menyakitkan di Thailand, Korea Selatan, Indonesia, Meksiko, Rusia, Argentina, Brasil, Turki, dan tempat lain. IMF pada akhirnya akan mengakui bahwa liberalisasi penuh arus modal (capital flow) bukanlah tujuan yang tepat untuk semua negara.
Terdapat masalah lain. Advokasi globalisasi keuangan tidak meyakini model pertumbuhan dimana pendorong utamanya adalah pasokan dana tabungan dan investasi. Dalam model ini, akses yang lebih besar terhadap keuangan asing akan mendorong investasi domestik dan menghasilkan tingkat pertumbuhan ekonomi yang lebih tinggi. Namun tidak ada investasi maupun pertumbuhan di negara-negara berkembang yang membuka diri terhadap keuangan asing. Kurangnya tren investasi atau pertumbuhan positif menunjukkan bahwa hambatan (constraints) terhadap pertumbuhan di banyak negara ini tergeletak di tempat lain. Perusahaan gagal berinvestasi bukan karena mereka menutup keuangan, tapi karena (karena berbagai alasan) mereka tidak memperkirakan tingkat pengembalian yang tinggi (high returns). Aliran keuangan yang meningkat mendorong konsumsi ketimbang investasi. Selain itu, dengan mengapresiasi mata uang domestik (naiknya kurs), arus masuk modal memperburuk keadaan, dengan mengurangi profitabilitas industri yang laku. Dalam model alternatif ini, rupanya menggambarkan kenyataan lebih baik bagi banyak negara ekonomi berkembang dan negara baru berkembang, bahwa bebas arus modal adalah hadiah beracun.
Kabar baiknya adalah kebanyakan ekonom mempelajari pelajaran mereka dari pengalaman ini. Pada Washington Concensus dan globalisasi keuangan, sekarang ada kesepakatan luas bahwa ada semangat yang berlebihan untuk pendekatan universal yang menjual murah(oversold) dari benefit pasar yang tidak terkekang. Hari ini hampir merupakan mantra bagi para ekonom pembangunan, ahli keuangan, dan lembaga internasional bahwa tidak ada satu set kebijakan yang sesuai untuk semua negara dan bahwa reformasi domestik harus disesuaikan dengan keadaan tertentu. Cetak biru yang umum out; seleksi model in.
diterjemahkan oleh gandatmadi6@yahoo.com