Manufaktur menjadi eskalator pembangunan ekonomi yang kuat bagi negara-negara berpendapatan rendah karena tiga alasan. Pertama, relatif mudah untuk menyerap teknologi dari luar negeri dan menciptakan lapangan kerja dengan produktivitas tinggi. Kedua, pekerjaan manufaktur tidak memerlukan banyak keterampilan: petani dapat diubah menjadi pekerja produksi di pabrik dengan sedikit investasi dalam pelatihan tambahan. Dan, ketiga, permintaan manufaktur tidak dibatasi oleh pendapatan domestik yang rendah: produksi dapat berkembang hampir tanpa batas, melalui ekspor – Prof Dani Rodrik
Oleh Reka Juhasz dan Nathane Lane untuk IMF terbit Juni 2024
Kebijakan industri kembali berlaku di negara-negara maju, tetapi demikian pula pertanyaan tentang kelebihan, kekurangan, dan kepraktisannya. Namun, perdebatan ini tidak membahas variasi luas dalam praktik global, mengapa kebijakan berhasil atau gagal, atau kebijakan mana yang layak di dunia nyata. Meskipun literatur baru telah mulai memperbarui pemahaman empiris kita tentang kebijakan ini, kami berpendapat bahwa “ekonomi baru kebijakan industri” ini (Juhász, Lane, dan Rodrik, akan segera terbit) menyerukan pertimbangan serius tentang kekuatan politik di balik pembuatan kebijakan.
Politik memengaruhi pembuatan kebijakan industri, terkadang lebih dari bidang kebijakan ekonomi lainnya. Karena kebijakan industri memiliki manfaat yang terpusat dan biaya yang tersebar, alokasinya sering kali sarat dengan politik. Kebijakan ini juga dapat menyebabkan tunduk pada lobi. Kebijakan transformatif dapat menjadi kontroversial secara politik dan dapat mengancam petahana yang bergantung pada status quo ekonomi.
Meskipun kegagalan pasar dan kendala ekonomi dapat membentuk pilihan kebijakan, demikian pula insentif politik para pembuat kebijakan. Dengan demikian, ekonomi saja tidak dapat menjelaskan perbedaan besar dalam pengalaman dengan kebijakan industri. Kebijakan industri yang berlaku adalah kebijakan yang sesuai dengan dunia politik kita, namun analisis ekonomi politik modern di bidang ini masih sangat sedikit.
Dorongan Industri Berat dan Kimia di bawah Presiden Park Chung-hee pada tahun 1960-an bertujuan untuk mengubah Korea Selatan menjadi pusat kekuatan industri berat – sebuah usulan yang sangat fantastis sehingga tidak ada penyandang dana eksternal, termasuk Bank Dunia, yang bersedia membiayainya. Inisiatif ini mendorong peningkatan produksi dan pengembangan ekspor di sektor-sektor yang menjadi sasaran, mengalihkan keunggulan komparatif ke sektor-sektor yang sama, dan membuat perekonomian menjadi lebih baik – seperti yang telah dibayangkan oleh para pembuat kebijakan (Lane 2022; Choi dan Levchenko 2023).
Italia pascaperang menjalankan kebijakan industri besar-besaran selama beberapa dekade yang bertujuan untuk memulai pembangunan di wilayah selatan yang tertinggal. Kebijakan tersebut meluncurkan kelompok pembangunan ekonomi yang tahan lama baik dalam pekerjaan manufaktur yang membutuhkan keterampilan tinggi maupun pekerjaan jasa yang membutuhkan pengetahuan intensif yang muncul untuk mendukungnya (Incoronato dan Lattanzio 2023). Diperkirakan bahwa kebijakan tersebut meningkatkan produksi industri nasional, yang menunjukkan bahwa kebijakan tersebut lebih dari sekadar mengalihkan produksi dari area yang tidak ditargetkan ke area yang ditargetkan (Cerrato 2024).
Namun, tidak semua kebijakan industri memiliki skala dan cakupan seperti upaya-upaya ini. Studi kasus dari Amerika Latin menunjukkan bahwa kebijakan industri dengan skala yang jauh lebih kecil berkontribusi pada keberhasilan pasar ekspor (Sabel dkk. 2012). Contohnya termasuk penerbangan kargo oleh maskapai penerbangan milik negara untuk mengangkut bunga dari Kolombia ke pasar ekspor AS, serta kolaborasi antara petani swasta dan layanan penelitian dan penyuluhan di bidang pertanian untuk membawa budidaya kedelai ke sabana utara Brasil. Proyek demonstrasi pembuktian konsep serupa menunjukkan tanda-tanda keberhasilan di Afrika (Bienen dan Ciuriak 2015). Salah satu contohnya adalah kebijakan multicabang untuk mempromosikan ekspor bunga potong di Ethiopia.
Kebijakan industri baru telah mengungkapkan potensinya, tetapi para skeptis dengan tepat menunjuk pada banyaknya kegagalan yang mengotori ekonomi pembangunan. Bencana kebijakan industri di negara-negara Afrika pasca kemerdekaan dan kinerja mengecewakan dari kebijakan ” Look East ” Asia Tenggara telah menginformasikan pemikiran tentang kegagalan pemerintah: intervensi yang memperkenalkan lebih banyak inefisiensi dan distorsi daripada yang mereka atasi. Ketika kegagalan pasar membenarkan intervensi kebijakan industri, kegagalan pemerintah menolaknya. Kekhawatiran seputar kegagalan pemerintah dan kebijakan industri menyatu di puncak pembangunan besar pada tahun 1970-an. Setelah beberapa dekade antusiasme, negara-negara berkembang menemukan diri mereka, dalam kata-kata Anne O. Krueger, husiasm, developing economies found themselves.
Risiko dan kegagalan seputar kebijakan industri itu nyata. Akan tetapi, skeptisisme para ekonom telah berubah menjadi klaim yang kuat dan deterministik. Jika kegagalan pemerintah merupakan ciri endemik kebijakan industri, tidak ada alasan untuk meneruskannya. Tidak ada pula alasan untuk mempertanyakan keberhasilan. Pada titik ekstrem, pesimisme ekonomi telah memuncak pada penolakan menyeluruh terhadap strategi industri seperti teorema ketidakmungkinan. Beberapa akademisi berpendapat bahwa kebijakan industri tidak mungkin – contoh terbaiknya adalah pernyataan ekonom Gary Becker tahun 1985 bahwa “kebijakan industri terbaik adalah tidak ada sama sekali.”
Selama beberapa dekade, banyak ekonomi arus utama yang menganut berbagai tingkatan pandangan ini. Perdebatan mengenai apakah akan menjalankan kebijakan industri hanya menyisakan sedikit ruang untuk memahami kondisi untuk mencapai keberhasilan, apalagi sarana. Ekonomi politik mungkin merupakan inti dari teori kegagalan tradisional ekonomi arus utama, tetapi sifat deterministiknya mengesampingkan penjelasan yang konsisten tentang keberhasilan.
Perhatikan batasannya
Namun, menganggap politik secara serius membantu kita memahami berbagai variasi keberhasilan dan kegagalan kebijakan industri. Di satu sisi, keberhasilan didukung oleh lingkungan politik dalam negeri. Kebijakan yang baik layak secara politik, disukai oleh mereka yang berkuasa, dan berjalan dalam parameter kapasitas administratif negara. Di sisi lain, kebijakan yang tidak sesuai dengan dunia politik saat itu gagal. Dinyatakan kembali dalam bahasa ekonomi politik modern, kegagalan pemerintah kemungkinan besar terjadi ketika pilihan kebijakan industri melanggar batasan ekonomi politik.
Dalam praktiknya, kebijakan industri dibatasi oleh politik dan kapasitas negara. Keputusan kebijakan dibentuk oleh lembaga politik dan mereka yang memiliki kekuatan politik serta oleh insentif yang mendasarinya. Konflik sosial berarti bahwa kebijakan yang diterapkan seringkali jauh dari ideal di mata para ekonom. Bahkan kebijakan yang meningkatkan pertumbuhan mungkin tidak layak secara politik. Misalnya, kebijakan promosi ekspor baru dapat mengancam industri lama yang bergantung pada perlindungan impor dan para dermawan politiknya. Kebijakan yang paling mujarab mungkin adalah kebijakan yang menghadapi perlawanan politik paling keras.
Melalui sudut pandang kendala tata kelola ini, keajaiban Asia Timur lebih banyak berkaitan dengan lingkungan politik daripada bauran kebijakan. Lingkungan politik Korea Selatan pada tahun 1960-an dan 1970-an mendukung kebijakan industri berorientasi luar negeri dan reformasi kontroversial yang diperlukannya. Kebijakan industri berbasis ekspor habis-habisan negara itu dibentuk di bawah tekanan eksternal; ancaman militer yang terus-menerus dari Korea Utara membuat elit politik dan industri berpihak, dan masalah neraca pembayaran yang berulang membuat kebijakan industri substitusi impor awal tidak berkelanjutan.
Dengan demikian, keajaiban Asia Timur menjadi keajaiban bukan karena strategi industri berorientasi ekspor semata, melainkan karena lingkungan politik yang memungkinkannya muncul. Kendala ekonomi politik terhadap kebijakan berskala besar dan menyeluruh – seperti yang melatarbelakangi keajaiban pertumbuhan Asia Timur – dapat bersifat mengikat dalam banyak kasus. Menduplikasi kebijakan tanpa memahami kesesuaiannya dengan kendala politik lokal sering kali berujung pada kegagalan. Penerapan kebijakan industri Asia Timur yang tidak tuntas di Malaysia dan Thailand adalah contoh kasusnya.
Pelajaran bagi para pembuat kebijakan
Pertama, para pembuat kebijakan harus mengevaluasi dengan saksama bagaimana kebijakan industri selaras dengan lingkungan politik dalam negeri. Mereka harus mempertimbangkan siapa yang akan diuntungkan, siapa yang akan dirugikan, dan bagaimana insentif politik mendukung kebijakan yang baik. Penting untuk mempertimbangkan bagaimana kebijakan yang diterapkan saat ini akan mengubah lingkungan politik di masa mendatang dan kebijakan mana yang paling mungkin bertahan dalam berbagai siklus politik.
Kedua, kemampuan negara-negara untuk menerapkan berbagai kebijakan industri sangat berbeda, dalam hal-hal yang melampaui batasan politik langsung. Kebijakan semacam itu harus disesuaikan dengan kapasitas administratif dan fiskal. Misalnya, negara-negara berkembang mungkin tidak memiliki kapasitas fiskal saat ini untuk menerapkan kebijakan industri hijau dengan perangkat yang saat ini digunakan di negara-negara maju. Karena tidak ada pendekatan yang cocok untuk semua, kita harus memperkirakan kebijakan industri akan berbeda di setiap negara.
Ketiga, kebijakan industri hampir selalu membutuhkan investasi dalam kapasitas administratif. Hal ini terjadi di Korea Selatan pada tahun 1960-an dan 1970-an, ketika pemerintah memusatkan birokrasi dan berinvestasi dalam kapasitas administratif, dan hal ini masih berlaku hingga saat ini. Misalnya, Kantor Program Pinjaman Departemen Energi AS telah memperluas pencairan dana hingga 10 kali lipat lebih banyak sejak diberlakukannya Undang-Undang Pengurangan Inflasi. (Kantor tersebut juga mengklaim bahwa proses administratif dan perlindungan kelembagaannya jauh lebih baik sejak keputusan yang gagal untuk mendanai Solyndra lebih dari satu dekade lalu.)
Bagi kami, hal ini menunjukkan bahwa risiko kegagalan pemerintah dapat dan telah diatasi di masa lalu. Ketika kebijakan industri dipilih untuk bekerja dalam batasan politik dan tata kelola setempat, dan ketika negara secara agresif berinvestasi dalam membangun kapasitas administratif yang diperlukan untuk menerapkan dan memantau kebijakan industri, peluang keberhasilannya sangat besar. Masih banyak yang harus dipelajari tentang “bagaimana” kebijakan industri dijalankan. Literatur baru mulai mengeksplorasi secara empiris pengalaman kebijakan industri yang beragam dan kaya; lebih banyak pengukuran dan evaluasi sangat penting. Para ekonom dan pembuat kebijakan harus fokus tidak hanya pada kegagalan pasar dan bauran kebijakan, tetapi juga pada politik
REKA JUHASZ is an assistant professor of economics at the University of British Columbia, and a cofounder of the Industrial Policy Group, an empirical research lab dedicated to studying industrial strategy.
NATHAN LANE is an associate professor of economics at the University of Oxford, and a cofounder of the Industrial Policy Group.