Oleh Benn Steil
BSc Wharton School of the University of Pennsylvania
MPhil, DPhil Nuffield College, Oxford
Benn Steil adalah Direktur Ekonomi Internasional di Council on Foreign Relations dan penulis buku terbarunya, The World That Wasn’t: Henry Wallace and the Fate of the American Century
Project Syndicate 14 Nov 2025.
Selama beberapa dekade, keyakinan liberal bahwa perdagangan terbuka mendorong perdamaian telah membentuk kebijakan luar negeri AS. Keyakinan ini berhasil selama jaminan keamanan AS menjaga sistem tetap utuh, tetapi seiring melemahnya komitmen tersebut dan munculnya kekuatan baru, tatanan perdagangan multilateral dengan cepat runtuh.
Dalam memoarnya tahun 1948, Cordell Hull menulis bahwa selama 12 tahun menjabat sebagai menteri luar negeri Presiden AS Franklin D. Roosevelt, ia berpedoman pada gagasan bahwa “perdagangan tanpa hambatan berkorelasi dengan perdamaian.” Ia percaya bahwa tembok tarif dan garis pertempuran akan berdiri bersamaan; meruntuhkan yang pertama, dan yang kedua akan runtuh.
Keyakinan Hull bahwa perdagangan mendorong perdamaian mencerminkan tradisi liberal yang terhormat, yang berakar dari filsuf Jerman abad ke-18 Immanuel Kant dan politisi Inggris abad ke-19 Richard Cobden. Dalam bukunya yang terbit tahun 1795, Perpetual Peace, Kant berpendapat bahwa republik yang terikat oleh perdagangan dan hukum secara alami akan menghindari perang, sementara Cobden, seorang pendukung perdagangan bebas, berpendapat bahwa saling ketergantungan ekonomi membuat konflik bersenjata menjadi sangat merugikan dan karenanya tidak rasional. Presiden AS Woodrow Wilson, yang pernah mengajar Kant sebagai profesor di Universitas Princeton, membawa gagasan idealis ini ke abad ke-20.
Kepercayaan pada efek perdamaian dari perdagangan menjadi ortodoksi politik di Amerika Serikat setelah disahkannya Undang-Undang Perjanjian Perdagangan Timbal Balik tahun 1934. Disusun oleh Hull, RUU tersebut membalikkan proteksionisme Partai Republik selama beberapa dekade yang dimulai sejak tahun 1890. Setelah Undang-Undang Tarif Smoot-Hawley tahun 1930 dan spiral pembalasan yang ditimbulkannya, tampaknya hampir jelas bahwa tarif melahirkan perang, dan bahwa perdagangan bebas karenanya akan membawa perdamaian.
Namun, argumen geopolitik untuk perdagangan bebas hanya berlandaskan angan-angan belaka. Memang, warga Tennessee seperti Hull, yang mengecam kerugian yang ditimbulkan tarif manufaktur di Utara terhadap ekspor pertanian di Selatan, memiliki alasan ekonomi yang sah untuk memperjuangkan pasar yang lebih bebas. Namun kenyataannya, hubungan sebab akibat justru mengarah ke arah yang berlawanan. Perdamaianlah yang memungkinkan perdagangan – sebuah perbedaan krusial untuk memahami globalisasi dan kemundurannya saat ini.
Perhatikan kebangkitan Inggris menuju dominasi kekaisaran pada abad ke-17 dan ke-18. Ekspansi angkatan laut dan kolonialnya diiringi oleh kebijakan merkantilis yang dirancang untuk menarik emas batangan guna membiayai perang dan menekan persaingan asing. Undang-Undang Navigasi tahun 1651 membatasi perdagangan hanya untuk kapal dan pelabuhan Inggris; monopoli kolonial seperti Perusahaan Hindia Timur mengkonsolidasikan kendali kekaisaran; dan tarif, bersama dengan “hadiah” produksi, seperti yang dibayarkan berdasarkan Undang-Undang Gandum tahun 1815, memperkuat sistem tersebut.
Baru setelah Inggris menguasai lautan tanpa perlawanan, merkantilisme kehilangan daya tariknya. Pada pertengahan abad ke-19, negara itu membutuhkan makanan dan bahan baku murah serta mencari pasar baru untuk produk manufakturnya. Tarif rendah dan perjanjian perdagangan timbal balik melengkapi kebijakan baru, seperti standar emas, yang menjadikan London pusat keuangan dunia. Kemampuan Inggris untuk memaksakan “perdamaian” dengan demikian membuka jalan bagi penerapan perdagangan bebas.
AS berada dalam posisi serupa setelah berakhirnya Perang Dunia II. Sebagai hegemon global baru, AS memiliki kekuatan sekaligus insentif untuk mendorong perdagangan bebas dan stabilitas moneter, dengan menerapkan tarif rendah dan nilai tukar tetap untuk memperluas pasar bagi barang-barang produksi massalnya.
Hasilnya adalah pembentukan Perjanjian Umum tentang Tarif dan Perdagangan, yang dirancang untuk mengurangi hambatan impor, dan Dana Moneter Internasional (IMF), yang dibentuk untuk menstabilkan mata uang dan menghentikan devaluasi kompetitif. Pax Americana yang menyusul tampaknya memperkuat keyakinan Hull bahwa nasionalisme ekonomi telah menyebabkan keruntuhan geopolitik tahun 1930-an. Faktanya, hal itu merupakan salah satu gejalanya.
Seandainya AS tidak memberikan jaminan keamanan kepada mitra dagangnya, terutama melalui NATO, kebangkitan perdagangan dan investasi pascaperang tidak akan pernah mungkin terjadi. Baik Prancis maupun Inggris pada awalnya menentang upaya Amerika untuk mendorong integrasi ekonomi Eropa melalui Rencana Marshall, dengan bersikeras bahwa kemandirian nasional diperlukan tanpa adanya perlindungan AS. Dengan demikian, apa yang disebut tatanan liberal bukanlah sesuatu yang spontan, melainkan sengaja dibangun oleh AS dan dipertahankan oleh dominasi militer dan moneternya.
Runtuhnya Doktrin Hull
Era Pax Britannica dan Pax Americana menunjukkan bahwa perdamaian tidak datang dari perlucutan senjata atau perjanjian yang melarang perang, seperti Pakta Kellogg-Briand tahun 1928, melainkan dari kehadiran kekuatan global yang bersedia dan mampu menjamin keamanan. Komunitas Batubara dan Baja Eropa, cikal bakal Uni Eropa, didirikan atas dasar bahwa saling ketergantungan ekonomi akan membuat perang kontinental lainnya mustahil terjadi. Namun, perdamaian pascaperang Eropa lebih bertumpu pada pencegahan Amerika daripada pasar. Tangan besi, bukan tangan tak terlihat,lah yang menjaga kemajuan perdagangan bebas global.
Di akhir Perang Dingin, AS berupaya memperdalam dan memperluas arus perdagangan, baik secara regional maupun global. Dalam membela Perjanjian Perdagangan Bebas Amerika Utara (NAFTA) pada tahun 1993, Presiden Bill Clinton berpendapat bahwa tujuan utama NAFTA adalah menyebarkan perdamaian sekaligus menyebarkan kesejahteraan. “Untuk era baru ini,” tegasnya, keamanan nasional AS “akan ditentukan oleh kemampuan kita untuk meruntuhkan hambatan perdagangan luar negeri dan juga kemampuan kita untuk menembus benteng-benteng yang jauh.”
Namun, hubungan antara perdagangan dan keamanan terbukti jauh lebih lemah daripada yang disiratkan retorika Clinton. Meskipun NAFTA diikuti oleh kerja sama keamanan yang terbatas antara AS, Kanada, dan Meksiko, kerja sama tersebut sebagian besar didorong oleh kekhawatiran bersama terkait penegakan hukum dan migrasi, alih-alih oleh perdagangan itu sendiri.
Hubungan antara AS dan Tiongkok adalah contoh nyata. Antara keanggotaan Tiongkok di Organisasi Perdagangan Dunia (WTO) pada tahun 2001 dan terpilihnya Donald Trump yang dikenal proteksionis pada tahun 2016, perdagangan AS-Tiongkok meningkat lima kali lipat. Namun, pada periode yang sama, hubungan keamanan mereka memburuk di tengah meningkatnya ketegangan atas perilaku agresif Tiongkok di Laut Cina Selatan, meningkatnya operasi spionase siber, dan strategi pertahanan Amerika yang “beralih ke Asia”.
Hubungan Tiongkok-Amerika atau Sino-American ties, tentu saja, semakin memburuk ketika Trump mulai memberlakukan tarif dan sanksi pada tahun 2018, meskipun perdagangan bilateral meningkat sebesar 14% dari periode 2016-2018. Sejak saat itu, kedua negara telah terjalin erat secara ekonomi hingga tingkat yang sangat mengkhawatirkan kedua pemerintah: Tiongkok kesulitan mengatasi ketergantungannya pada semikonduktor AS, sementara AS berjuang keras untuk mengurangi ketergantungannya pada logam tanah jarang Tiongkok. Alih-alih meredakan kecemasan strategis, saling ketergantungan ekonomi justru memperparahnya, membuat masing-masing pihak semakin rentan terhadap gangguan di sektor-sektor yang secara strategis penting.
Singkatnya, Doktrin Hull sudah mati – tenggelam di Laut Cina Selatan. Meskipun keyakinan liberal bahwa perdagangan meningkatkan biaya perang mengandung sedikit kebenaran, namun juga benar bahwa saling ketergantungan dapat dengan mudah memicu ketidakpercayaan dan persaingan.
Di antara orang-orang sezaman Roosevelt, tak seorang pun lebih memahami ketegangan antara perdagangan dan perdamaian daripada Wendell Willkie, penantangnya dari Partai Republik pada tahun 1940. Setelah mengunjungi Tiongkok di masa perang pada tahun 1942, Willkie dengan tegas bertanya: “Bisakah kita mengembangkan hubungan dagang yang sangat besar dengan Tiongkok … kecuali hari ini kita mampu mengembangkan strategi militer bersama dengan Tiongkok?” Dengan kata lain, bisakah AS berharap untuk memperluas perdagangan tanpa terlebih dahulu membangun rasa saling percaya? Bukankah manfaat perdagangan bergantung pada kerja sama dan rasa aman bersama?
Willkie juga menyadari betapa berbahayanya mengintegrasikan ekonomi pasar dengan ekonomi yang diarahkan negara. Ketika harga global gagal mencerminkan dinamika penawaran dan permintaan, hal itu mendistorsi arus produksi dan perdagangan, mematikan perusahaan yang lebih efisien, memicu ketidakseimbangan, dan memicu kebencian. Sebagaimana ia tulis dalam artikel New York Times tahun 1944:
Jika setelah perang, kehidupan industri dan komersial di sebagian besar negara di dunia dimiliki atau dikendalikan oleh negara, maka seluruh masalah kelangsungan hidup sistem ekonomi bebas, bahkan di Amerika Serikat, akan menjadi rumit. Tentu saja, pola kebijakan perdagangan luar negeri kita harus dibentuk berdasarkan pengawasan, alokasi, dan bahkan mungkin penetapan harga oleh pemerintah. Karena ekonomi yang dikendalikan negara dapat menjual tanpa memperhatikan biaya. Dengan kata lain, harga dapat menjadi politis.
Dan ketika segala sesuatu menjadi politis, seperti yang diamati oleh ahli hukum mahkota Nazi, Carl Schmitt, hal itu pasti akan menjadi permusuhan.
Tak Ada Perdagangan Tanpa Keamanan
Pelajaran apa yang bisa kita petik dari sejarah ini? Tatanan liberal – dan khususnya, keyakinan akan ekspansi perdagangan global yang stabil – didukung oleh jaminan keamanan AS. Meskipun Uni Soviet dan negara-negara satelitnya tetap berada di luar sistem tersebut selama Perang Dingin, mereka hanya memainkan peran marjinal dalam perekonomian dunia. Kekuatan-kekuatan industri terkemuka, terutama Eropa Barat dan Jepang, merangkul liberalisasi di bawah perlindungan payung keamanan AS.
Meskipun globalisasi ekonomi mengalami percepatan setelah berakhirnya Perang Dingin, perkembangan Tiongkok sejak bergabung dengan WTO telah membenarkan peringatan Willkie bahwa fusi pasar dan kekuasaan negara akan mendistorsi dan mempolitisasi harga global. Alih-alih melakukan liberalisasi, rezim Tiongkok justru memanfaatkan akses barunya ke pasar internasional untuk memperkuat kompleks industri negaranya.
Pangsa Perusahaan2 milik Negara dalam output industri telah meningkat tajam di bawah Presiden Xi Jinping, yang pemerintahannya mengarahkan modal dalam jumlah besar ke sektor-sektor yang dianggap vital secara strategis melalui rencana-rencana seperti Made in China 2025 dan China Standards 2035. Sementara itu, kelebihan kapasitas bersubsidi pada baja, panel surya, dan kendaraan listrik telah mengubah perdagangan itu sendiri menjadi instrumen ambisi geopolitik. Pengamatan Willkie bahwa “harga dapat menjadi politis” dengan sempurna menggambarkan realitas perdagangan global saat ini. Dalam semangat Clausewitz, perdagangan telah menjadi perang dengan cara lain.
Perekonomian Tiongkok saat ini kira-kira 14 kali lebih besar daripada saat bergabung dengan WTO, dan anggaran pertahanan resminya telah meningkat lebih dari sepuluh kali lipat dalam nilai nominal dolar (angka sebenarnya kemungkinan jauh lebih tinggi). Kekuatan militernya yang terus meningkat, ditambah dengan ambisi balas dendam Rusia dan kekecewaan mendalam Amerika terhadap proyek globalisasi, telah sangat merusak fondasi keamanan yang menjadi landasan tatanan liberal. Meskipun para pemimpin dunia terus menyatakan komitmen mereka terhadap globalisasi, masih belum jelas apakah sistem perdagangan multilateral dapat bertahan tanpa jaminan keamanan yang menopangnya.
Ketika fondasi tersebut terkikis, deglobalisasi tidak akan berjalan mulus. Upaya untuk memisahkan ekonomi AS dan Tiongkok kemungkinan akan mendorong lonjakan transshipment karena eksportir berusaha menyembunyikan asal produk yang ditargetkan. Deteksi – atau bahkan kecurigaan – praktik semacam itu kemudian akan memicu serangkaian tarif baru dan sanksi sekunder.
Tiga perkembangan akan semakin melemahkan upaya untuk mempertahankan perdagangan berbasis aturan. Pertama, meningkatnya penggunaan pengecualian “keamanan nasional” di WTO, karena hambatan perdagangan yang dibenarkan atas dasar keamanan dianggap oleh AS dan negara-negara lain sebagai sesuatu yang berada di luar jangkauan tinjauan hukum. Perkembangan kedua, kelumpuhan berkelanjutan Badan Banding WTO, yang telah tidak memenuhi syarat sejak 2019, akibat penolakan Amerika untuk menyetujui hakim baru. Terakhir, prinsip negara yang paling diuntungkan (most-favored-nation) semakin terkikis, karena semakin banyak negara terpaksa melanggarnya demi mencapai gencatan senjata perdagangan sementara dengan pemerintahan Trump.
Ketika ancaman Rusia mereda setelah tahun 1991, masyarakat Eropa meyakinkan diri bahwa proyek integrasi ekonomi dan politik yang digagas oleh para arsitek Uni Eropa – bersama dengan pergeseran yang lebih luas menuju demokrasi liberal – telah membuat geopolitik tradisional menjadi usang. Namun, invasi Rusia ke Ukraina pada tahun 2022 menunjukkan betapa perdamaian sepenuhnya bergantung pada kehadiran AS sebagai penjamin keamanan. Keengganan Amerika untuk melanjutkan peran ini mencerminkan keyakinan yang semakin kuat di antara para pemilihnya bahwa biaya mempertahankan tatanan dunia liberal kini lebih besar daripada manfaatnya. Tanpa perubahan tajam dalam keyakinan tersebut, dan peningkatan kapasitas sekutu Amerika pascaperang untuk menopang arsitektur keamanan, tatanan tersebut tampaknya telah hilang tanpa dapat dipulihkan.
terjemahan bebas oleh gandatmadi46@yahoo.com