Empty corporate shells in tax havens undermine tax collection in advanced, emerging market, and developing economies
Oleh: Jannick Damgaard, Thomas Elkjaer, and Niels Johannesen. September 2019.
JANNICK DAMGAARD is currently advisor to the executive director in the IMF’s Office of the Nordic-Baltic Executive Director. Most of this research was carried out in his previous role as senior economist at the National Bank of Denmark. THOMAS ELKJAER is a senior economist in the IMF’s Statistics Department, and NIELS JOHANNESEN is a professor of economics at the University of Copenhagen’s Center for Economic Behaviour and Inequality
Menurut statistik resmi, Luksemburg, negara berpenduduk 600.000 orang, menjadi tuan rumah bagi investasi asing langsung (FDI = foreign direct investment) sebanyak Amerika Serikat dan jauh lebih banyak daripada Cina. FDI $ 4 triliun dari Luksemburg menghasilkan $ 6,6 juta per orang. FDI sebesar ini hampir tidak mencerminkan investasi brick-and-mortar dalam ekonomi Luksemburg yang sangat kecil. Jadi, apakah ada yang salah dengan statistik resmi atau ada hal lain yang sedang dimainkan?
Note:
Istilah brick and mortar mengacu pada praktek bisnis non tradisional yang menawarkan produk dan layanan kepada pelanggannya secara langsung di kantor atau toko yang dimiliki atau disewakan oleh bisnis tersebut. Toko kelontong lokal dan bank di sudut jalan adalah contoh perusahaan brick and mortar. Bisnis ini merasa sulit untuk bersaing dengan sebagian besar bisnis berbasis web seperti Amazon.com Inc. (AMZN) karena yang terakhir biasanya memiliki biaya operasi yang lebih rendah dan fleksibilitas yang lebih besar.
FDI sering merupakan pendorong penting bagi integrasi ekonomi internasional, merangsang pertumbuhan dan penciptaan lapangan kerja dan meningkatkan produktivitas melalui transfer modal, keterampilan, dan teknologi. Oleh karena itu, banyak negara memiliki kebijakan untuk menarik lebih banyak dari itu. Namun, tidak semua FDI membawa modal untuk peningkatan produktivitas. Dalam praktiknya, FDI didefinisikan sebagai investasi keuangan lintas batas antara perusahaan-perusahaan yang tergabung dalam kelompok multinasional yang sama, dan sebagian besar darinya adalah fantasi — investasi yang melewati empty corporate shells.
Shells, juga disebut entitas tujuan khusus, tidak memiliki aktivitas bisnis nyata. Sebaliknya, mereka melakukan kegiatan holding, melakukan pembiayaan intrafirm, atau mengelola aset tidak berwujud — sering kali untuk meminimalkan tagihan pajak global perusahaan multinasional. Rekayasa keuangan dan pajak seperti itu mengaburkan statistik FDI tradisional dan membuatnya sulit untuk memahami integrasi ekonomi asli.
‘Double Irish with a Dutch sandwich’
Note:
The double Irish with a Dutch sandwich is a tax avoidance technique employed by certain large corporations, involving the use of a combination of Irish and Dutch subsidiary companies to shift profits to low or no tax jurisdictions. The technique has made it possible for certain corporations to reduce their overall corporate tax rates dramatically.
Diperlukan data yang lebih baik untuk memahami di mana, oleh siapa, dan mengapa $ 40 triliun FDI disalurkan di seluruh dunia. Menggabungkan Organisasi untuk Kerjasama Ekonomi dan Data FDI Pembangunan yang terperinci dengan cakupan global dari IMF, sebuah studi baru (Damgaard, Elkjaer, dan Johannesen, akan terbit) menciptakan jaringan global yang memetakan semua hubungan investasi bilateral — menjelaskan perbedaan FDI hantu dari FDI asli.
Yang menarik, beberapa negara tax havens terkenal menjadi tuan rumah bagi sebagian besar FDI hantu dunia. Luksemburg dan Belanda menjadi tuan rumah hampir setengahnya. Dan ketika Anda menambahkan Hong Kong SAR, Kepulauan Virgin Britania Raya, Bermuda, Singapura, Kepulauan Cayman, Swiss, Irlandia, dan Mauritius ke dalam daftar, 10 ekonomi ini menampung lebih dari 85 persen dari semua investasi hantu.
Mengapa dan bagaimana segelintir tax havens ini menarik begitu banyak phantom FDI? Dalam beberapa kasus, ini merupakan strategi kebijakan yang disengaja untuk memikat sebanyak mungkin investasi asing dengan menawarkan manfaat yang menguntungkan — seperti tarif pajak perusahaan yang sangat rendah atau nol.
Bahkan jika empty corporate shells tidak memiliki atau sedikit pegawai dalam ekonomi tuan rumah dan tidak membayar pajak perusahaan, mereka masih berkontribusi pada ekonomi lokal dengan membeli penasehat pajak, akuntansi, dan jasa keuangan lainnya, serta dengan membayar biaya pendaftaran dan biaya pendirian . Untuk negara bebas pajak di Karibia, layanan ini merupakan bagian utama dari PDB, di samping pariwisata.
Di Irlandia, tarif pajak perusahaan telah diturunkan secara substansial dari 50 persen pada 1980-an menjadi 12,5 persen saat ini. Selain itu, beberapa perusahaan multinasional memanfaatkan celah dalam hukum Irlandia dengan menggunakan teknik rekayasa pajak inovatif dengan julukan kreatif seperti double Irish with a Dutch sandwich yang melibatkan transfer keuntungan antara anak perusahaan di Irlandia dan Belanda dengan bebas pajak di Karibia sebagai tujuan akhir yang khas. Taktik ini mencapai tarif pajak yang bahkan lebih rendah atau menghindari pajak sama sekali.
Meskipun ada pemotongan pajak, pendapatan di Irlandia dari pajak perusahaan telah naik sebagai bagian dari PDB karena basis pajak telah tumbuh secara signifikan, sebagian besar dari arus masuk yang besar dari investasi asing. Strategi ini mungkin bermanfaat bagi Irlandia, tetapi mengikis basis pajak di negara-negara lain. Tingkat pajak perusahaan rata-rata global dipotong dari 40 persen pada 1990 menjadi sekitar 25 persen pada 2017, menunjukkan perlunya koordinasi internasional secara mendasar.
Secara global, jumlah investasi phantom mencapai $ 15 triliun, atau PDB tahunan gabungan dari kekuatan ekonomi Cina dan Jerman. Dan terlepas dari upaya-upaya internasional yang ditargetkan untuk membatasi penghindaran pajak — terutama inisiatif G20 Base Erosi dan Profit Shifting (BEPS) dan pertukaran otomatis informasi rekening bank dalam Common Reporting Standard (CRS) —phantom FDI terus melonjak, melampaui pertumbuhan yang asli FDI. Dalam waktu kurang dari satu dekade, FDI hantu telah meningkat dari sekitar 30 persen menjadi hampir 40 persen dari FDI global (lihat grafik). Pertumbuhan ini unik untuk FDI. Menurut Lane dan Milesi-Ferretti (2018), posisi FDI telah tumbuh lebih cepat daripada PDB dunia sejak krisis keuangan global, sedangkan posisi lintas batas dalam instrumen portofolio dan investasi lainnya tidak.
Sementara phantom FDI sebagian besar dituanrumahi oleh beberapa negara bebas pajak, hampir semua ekonomi negara2 — advanced, emerging market, and low-income and developing — terpapar pada fenomena tersebut. Sebagian besar ekonomi banyak berinvestasi dalam empty corporate shells di luar negeri dan menerima investasi besar dari entitas tersebut, dengan rata-rata di semua kelompok pendapatan melebihi 25 persen dari total FDI.
Investasi foreign empty shells menunjukkan bahwa perusahaan multinasional yang dikendalikan secara domestik melakukan penghindaran pajak. Demikian pula, investasi yang diterima dari foreign empty shells menunjukkan bahwa perusahaan multinasional yang dikendalikan asing berusaha menghindari membayar pajak tuan rumah. Tidak mengherankan, paparan ekonomi terhadap phantom FDI meningkat dengan tarif pajak perusahaan.
Better data for better policies
Globalisasi menciptakan tantangan baru untuk statistik ekonomi makro. Saat ini, sebuah perusahaan multinasional dapat menggunakan rekayasa keuangan untuk memindahkan sejumlah besar uang di seluruh dunia, dengan mudah merelokasi aset tak berwujud yang sangat menguntungkan, atau menjual layanan digital dari tax havens tanpa kehadiran fisik. Fenomena ini dapat sangat memengaruhi statistik ekonomi makro tradisional — misalnya, menggembungkan angka PDB dan FDI di negara tax havens. Kasus-kasus penting termasuk pertumbuhan PDB Irlandia sebesar 26 persen pada tahun 2015, setelah beberapa relokasi multinasional dari hak kekayaan intelektual ke Irlandia, dan status Luksemburg sebagai salah satu tuan rumah FDI terbesar di dunia. Untuk mendapatkan data yang lebih baik tentang dunia yang terglobalisasi, statistik ekonomi juga perlu beradaptasi.
Jaringan FDI global yang baru berguna untuk mengidentifikasi negara mana yang menjadi tuan rumah investasi hantu dan mitranya, dan memberikan pemahaman yang lebih jelas tentang pola globalisasi. Data tersebut menawarkan wawasan yang lebih luas kepada para analis dan dapat memandu para pembuat kebijakan dalam upaya mereka untuk mengatasi persaingan pajak internasional.
Agenda perpajakan telah mendapatkan daya tarik di antara ekonom di G20 dalam beberapa tahun terakhir. Inisiatif BEPS dan CRS adalah contoh dari upaya komunitas internasional untuk mengatasi kelemahan dalam desain pajak yang sudah ada sejak abad lalu, tetapi masalah persaingan pajak dan hak perpajakan masih belum terselesaikan. Namun, ini tampaknya berubah dengan munculnya kesepakatan luas tentang perlunya reformasi yang signifikan. Memang, tahun ini IMF mengajukan berbagai alternatif untuk arsitektur pajak internasional yang direvisi, mulai dari pajak minimum hingga alokasi hak perpajakan hingga ekonomi tujuan. Apa pun pembuat kebijakan jalan yang dipilih, satu fakta tetap jelas: kerja sama internasional adalah kunci untuk menangani perpajakan di lingkungan ekonomi global saat ini.
The views expressed here are those of the authors; they do not necessarily reflect the views of the institutions with which they are affiliated.
terjemahan bebas oleh gandatmadi46@yahoo.com