Juni 2023
Oleh Michele Ruta untuk IMF
Michele Ruta: Lead Economist in the Macroeconomics, Trade & Investment Global Practice of the World Bank Group dan PhD in economics from Columbia University (2004) and an undergraduate degree from the University of Rome “La Sapienza” (1998).
Pada saat meningkatnya ketegangan global, aliansi perdagangan regional mungkin lebih sedikit tentang integrasi dan lebih banyak tentang diskriminasi.
Selama 30 tahun jumlah perjanjian perdagangan regional atau regional trade agreements (RTA) telah meningkat, dari kurang dari 50 pada tahun 1990 menjadi lebih dari 350 hari ini. Pemain utama seperti Amerika Serikat, Uni Eropa, dan China telah membangun jaringan RTA sebagai cara yang fleksibel untuk memajukan integrasi ekonomi. Beberapa perjanjian – misalnya, Perjanjian Komprehensif dan Progresif untuk Kemitraan Trans-Pasifik atau Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership (CPTPP) – bersifat “megaregional”, dengan mitra di Asia, Australia, dan Belahan Barat. Salah satu yang terbaru, Perjanjian Perdagangan Bebas Benua Afrika atau African Continental Free Trade Agreement (AfCFTA) 2018, mencakup seluruh benua dan merupakan perjanjian perdagangan regional terbesar di dunia, mencakup lebih dari 1,3 miliar orang.
RTA telah membantu menulis ulang aturan perdagangan dan merubah (reshape) hasil perdagangan dan nonperdagangan. Saat ini, mereka membahas berbagai bidang kebijakan dan berperan penting dalam mengurangi biaya perdagangan untuk semua mitra dagang, anggota atau bukan, yang telah membantu memperluas integrasi multilateral. Di luar perdagangan, gelombang regionalisme telah mempengaruhi investasi asing, inovasi teknologi, migrasi, tenaga kerja, dan masalah lingkungan. Dalam beberapa kasus, dampak perjanjian ini tidak dapat disangkal adalah positif; di tempat lain belum.
Banyak pengamat melihat regionalisme dan multilateralisme sebagai kekuatan yang berlawanan (opposing Forces). Beberapa orang percaya bahwa ketegangan global yang melemahkan sistem perdagangan multilateral – termasuk proteksionisme dan meningkatnya nasionalisme – pasti akan mendorong pemerintah menuju pakta regional yang lebih banyak dan lebih kuat. Benarkah begitu? Dan regionalisme seperti apa yang harus kita harapkan? Regionalisme mendapatkan popularitas selama periode ketika World Trade Organization (WTO) dan aturan perdagangan multilateral serta proses ajudikasinya diterima secara luas – sebuah era yang sama sekali tidak seperti hubungan perdagangan yang rapuh saat ini dan melemahnya WTO.
Ada pepatah Italia kuno: “Athens cries, but even Sparta cannot laugh ” Di Yunani kuno, kota Athena dan Sparta adalah dua rival besar. Diyakini bahwa kematian salah satu akan menyebabkan kemenangan yang lain. Itu tidak terjadi seperti itu. Setelah periode turbulensi, kedua kota tersebut mengalami penurunan. Hari ini kita mungkin berkata, “Multilateralisme menangis, tetapi bahkan regionalisme pun tidak bisa tertawa.” Regionalisme di masa konflik tidak mungkin menang, tetapi kemungkinan besar akan berubah. Apa yang bisa muncul adalah regionalisme yang lebih diskriminatif yang dirancang untuk meningkatkan hambatan perdagangan dengan non-anggota daripada menguranginya dengan anggota. Jenis regionalisme ini akan kurang efisien dan, pada akhirnya, lebih lemah.
Kesepakatan yang mendalam dan dinamis
Selama 30 tahun terakhir telah terjadi perubahan signifikan pada RTA. Tidak hanya ada lebih banyak dari mereka; mereka juga “lebih dalam”. Sebelum tahun 1990-an – dengan pengecualian Masyarakat Ekonomi Eropa (European Economic Community) – perjanjian perdagangan tipikal hanya membahas segelintir bidang kebijakan, sebagian besar liberalisasi tarif dan masalah perbatasan, seperti bea cukai.
Sejak 1990-an, kesepakatan (lihat bagan) telah berubah untuk menekankan pendalaman integrasi dan kerja sama ekonomi (Mattoo, Rocha, dan Ruta 2020). Saat ini, mereka juga membahas peraturan dan apa yang disebut tindakan nontarif, yang pernah menjadi domain pembuat kebijakan dalam negeri. Meskipun kesepakatan bervariasi, mereka secara luas mengatur tiga bidang kebijakan yang tumpang tindih yaitu:
*Integrasi barang, jasa, dan faktor pasar dan aturan yang mengatur bidang-bidang seperti tarif, jasa, investasi, dan hak kekayaan intelektual
*Pembatasan terhadap kemampuan pemerintah untuk mengambil tindakan yang dapat membalikkan integrasi ekonomi, termasuk hambatan regulasi, tindakan sanitasi, subsidi, dan aturan yang mengatur persaingan
*Perlindungan hak yang dapat dikurangi dengan integrasi pasar jika peraturan yang mengatur bidang-bidang seperti standar tenaga kerja atau lingkungan tidak ditegakkan
Memperdalam integrasi
RTA yang muncul selama tiga dekade terakhir memberikan kerangka institusional untuk integrasi pasar. Mereka membantu memangkas biaya perdagangan dan mempercepat peluang pertumbuhan, khususnya di negara berkembang (Fernandes, Rocha, dan Ruta 2021). Satu studi menemukan bahwa RTA yang dalam meningkatkan perdagangan antar anggota rata-rata sebesar 40 persen.
Terlepas dari kekhawatiran bahwa perjanjian ini akan menghambat integrasi dengan non-anggota, bukti menunjukkan sebaliknya. Banyak ketentuan dalam RTA baru-baru ini tidak diskriminatif dan telah mengurangi biaya baik untuk anggota maupun bukan anggota. Peraturan yang meningkatkan persaingan, mengatur subsidi dalam negeri, atau mendukung penerapan standar peraturan internasional di pasar anggota terbukti meningkatkan ekspor nonanggota.
Hasil nonperdagangan juga terpengaruh. Ketentuan tentang investasi, masalah visa dan suaka, dan perlindungan hak kekayaan intelektual telah terbukti mengurangi biaya kegiatan lintas batas dan mengurangi ketidakpastian hukum, yang pada gilirannya merangsang investasi asing langsung, migrasi, dan arus teknologi. Satu studi tentang keefektifan pengaturan lingkungan dalam RTA menemukan bahwa mereka mencegah sekitar 7.500 kilometer persegi penggundulan hutan selama tahun 2003–14.
Tetapi RTA juga memiliki konsekuensi yang tidak diinginkan. Sebuah studi tentang standar pekerja anak menemukan bahwa kesepakatan yang tidak memasukkan ketentuan pekerja anak dapat mengurangi pekerja anak dan meningkatkan pendaftaran sekolah. RTA dengan larangan pekerja anak, secara paradoks, dapat memiliki efek sebaliknya: mereka mengecilkan upah anak-anak dan terkadang menyebabkan rumah tangga yang lebih miskin mengirim lebih banyak anak mereka ke pasar tenaga kerja untuk menutupi pendapatan yang hilang.
Saling melengkapi yang tidak terlihat
Kesulitan dalam memajukan negosiasi WTO tentunya menjadi salah satu alasan RTA mendominasi agenda perdagangan dalam beberapa dekade terakhir. Namun penjelasan yang kurang dihargai atas keberhasilan mereka adalah bahwa integrasi multilateral dan regional saling melengkapi dalam beberapa cara.
Pertama, segmen masyarakat yang sama yang mendukung integrasi multilateral – perusahaan pengekspor, misalnya – juga mendukung integrasi regional. Kedua, hukum WTO dan mekanisme sengketa merupakan landasan hukum RTA. Banyak perjanjian semacam itu menyatakan kembali komitmen WTO negara yang ada dan bergantung pada sistem ajudikasi1 organisasi tersebut untuk penegakannya. RTA lainnya menggunakan komitmen multilateral sebagai dasar untuk memajukan integrasi regional. Ketiga, karena banyak komitmen RTA tidak diskriminatif, komitmen tersebut mendorong integrasi regional dan multilateral.
1Adjudikasi adalah salah satu cara penyelesaian masalah antara dua belah pihak yang bertikai dengan hadirnya orang ketiga sebagai mediator.
Tingkat saling melengkapi menunjukkan bahwa regionalisme mungkin lebih lemah selama masa konflik. Sementara pemerintah dapat beralih ke perjanjian regional sebagai alternatif aturan WTO atau untuk mengejar kepentingan strategis, hal itu tidak serta merta mengarah pada RTA yang lebih dalam. Salah satu alasannya adalah bahwa undang-undang RTA akan bertumpu pada undang-undang WTO yang lebih goyah. Alasan lainnya adalah kekuatan anti-integrasi, seperti sektor persaingan impor, akan skeptis terhadap integrasi regional, sama seperti mereka skeptis terhadap integrasi multilateral.
Regionalisme diskriminatif
Mungkin yang paling mengkhawatirkan adalah bahaya bahwa saat-saat konflik dapat menyebabkan RTA yang membangun tembok yang lebih tinggi melawan dunia luar, daripada pagar internal yang lebih rendah.
Pada tahun 1930-an, ketika ekonomi global jatuh ke dalam depresi dan perdagangan multilateral runtuh, lonjakan tindakan proteksionis yang ditujukan pada negara-negara di luar blok regional mengubah pola perdagangan. Untuk Inggris, impor dari Kerajaan Inggris menyumbang kurang dari 30 persen pada awal periode dan lebih dari 40 persen pada akhir periode. Dengan membuat perdagangan menjadi kurang aman dan lebih mahal, regionalisme diskriminatif tahun 1930-an mendapat banyak kesalahan karena meningkatnya ketegangan internasional.
Saat ini, kecenderungan untuk memperkuat ikatan dengan teman dan mengendurkan mereka dengan bukan teman dapat memicu kembali diskriminasi regional. Kami telah mengamati lonjakan tindakan proteksionis, seperti persyaratan konten lokal dalam program subsidi dan pembatasan ekspor yang menargetkan negara yang bukan merupakan mitra dagang regional. Aturan ketat untuk menetapkan asal suatu produk, dengan tujuan meningkatkan kandungan nilai regional dalam produksi dengan mengorbankan kandungan nilai ekstraregional, adalah contoh lain dari diskriminasi semacam itu. Praktek-praktek ini bertentangan dengan semangat, aturan perdagangan multilateral dan dapat meningkatkan biaya integrasi dan menghambat efisiensi.
Regionalisme diskriminatif juga dapat dimanfaatkan untuk mencapai tujuan nonperdagangan seperti memastikan standar tenaga kerja dan lingkungan yang lebih tinggi, penerapan standar domestik daripada standar global, atau pengalihan rantai pasokan untuk alasan keamanan nasional. Contohnya adalah kesepakatan yang ditandatangani pada akhir Maret antara Jepang dan Amerika Serikat tentang mineral kritis tertentu, yang bisa menjadi yang pertama dari sejumlah kesepakatan baru dengan ruang lingkup terbatas. Perjanjian ini sangat berbeda dari pendalaman RTA selama tiga dekade sebelumnya dan menimbulkan banyak pertanyaan dalam hal konsistensi dengan aturan multilateral saat ini.
Masa depan yang tidak pasti
Regionalisme di masa konflik tentu akan mempertahankan beberapa karakteristik gerakan masa lalu. RTA akan mempertahankan integrasi antar anggota dan masih bereksperimen dengan bentuk integrasi baru. Perjanjian perdagangan mendalam (deep trade agreement) yang ditujukan untuk mengurangi fragmentasi pasar harus disambut dan didorong, terutama di kawasan seperti Afrika yang akan meraup keuntungan pembangunan yang luar biasa dari pasar kontinental sejati.
Tetapi regionalisme tanpa jangkar multilateralisme (the anchor of multilateralism) mungkin lebih rentan terhadap kekuatan disintegrasi yang kuat. RTA dapat melemah dan tumbuh lebih diskriminatif, kurang peduli dengan integrasi dan cenderung membangun tembok proteksionis terhadap nonanggota. Pada akhirnya, tidak ada pilihan antara regionalisme dan multilateralisme; hanya ada pilihan antara integrasi dan disintegrasi. Kebangkitan multilateralisme diperlukan untuk melengkapi RTA di zaman konflik.
Ketika ketegangan geopolitik yang meningkat menggerogoti globalisasi, akankah dunia yang lebih terfragmentasi berarti pakta regional yang lebih kuat? Ekonom Michele Ruta mengatakan kecenderungan untuk memperkuat ikatan dengan teman dan melonggarkan mereka dengan non-teman membuat perdagangan regional kurang tentang integrasi dan lebih banyak tentang diskriminasi.