Oleh Mariana Mazzucato
Professor of economics of innovation and public value at University College London and author of Mission Economy: A Moonshot Guide to Changing Capitalism.
Di terbitkan oleh IMF pada September 2024 dengan judul Policy with a purpose
Krisis iklim semakin parah, dengan suhu yang diperkirakan akan meningkat setidaknya 1,5 derajat Celsius di atas tingkat praindustri abad ini. Pemanasan global menimbulkan kerusakan yang mengerikan – sebagian besar tidak dapat dipulihkan – di planet, manusia, dan ekonomi. Dan kita masih jauh dari mencapai aliran keuangan iklim setidaknya $5,4 triliun per tahun pada tahun 2030 yang dibutuhkan untuk mencegah dampak terburuk dari planet yang semakin panas.
Penting untuk menyatakan hal yang jelas: krisis bukanlah suatu kecelakaan, tetapi akibat langsung dari cara kita merancang ekonomi kita – terutama lembaga publik dan swasta serta hubungan di antara mereka. Ini berarti kita memiliki wewenang – kekuatan untuk mendesain ulang ekonomi kita agar mengutamakan planet dan manusia. Namun, untuk melakukannya, kita harus bergerak melampaui perbaikan pasar dan gagasan terkait tentang “kesenjangan pembiayaan” menuju pembentukan pasar dan memperhatikan kualitas keuangan, bukan hanya kuantitas. Kita harus merancang kebijakan yang mengarahkan ekonomi ke arah pencapaian tujuan ambisius dengan arahan yang kuat sambil tetap membuka pertanyaan tentang cara mencapai tujuan tersebut. Sekadar “kesetaraan kedudukan” dan “mentransfer uang tidak akan berhasil”.
Kesetaraan adalah sebuah konsep tentang keadilan, bukan bahwa setiap orang memiliki kesempatan yang sama untuk sukses, namun bahwa mereka semua bermain dengan seperangkat aturan yang sama sehingga menghasilkan kesetaraan kesempatan secara formal.
Hal ini memerlukan pemikiran ekonomi baru dan pendekatan modern terhadap kebijakan industri (Mazzucato, Doyle, dan Kuehn von Burgsdorff 2024). Pemerintah harus mengakui bahwa pertumbuhan ekonomi layak diperjuangkan hanya jika berkelanjutan dan inklusif. Pertumbuhan memiliki laju tetapi juga arah. Untuk mengatasi perubahan iklim, kita harus memperhatikan keduanya. Tanpa pertumbuhan, tidak ada pekerjaan; tanpa arah, pekerjaan dapat berkontribusi terhadap pemanasan global dan mengeksploitasi pekerja. Peran pemerintah, sebagai pengelola kepentingan publik, adalah mengarahkan pertumbuhan dan membentuk pasar untuk masa depan nol emisi bersih yang lebih adil.
Apa artinya ini? Artinya kebijakan dan kontrak yang didesain ulang; artinya kemitraan baru antara sektor publik dan swasta; artinya membangun instrumen dan lembaga yang sesuai dengan tujuannya; dan artinya investasi dalam layanan publik.
Pendekatan yang berorientasi pada misi
Di masa lalu, pemerintah yang menjalankan kebijakan industri berupaya membangun juara nasional dengan memilih pemenang dari berbagai sektor atau teknologi, yang sering kali menghasilkan hasil yang beragam. Strategi industri modern seharusnya berbeda. Alih-alih memilih pemenang, strategi tersebut seharusnya “memilih yang bersedia” dengan menetapkan misi yang jelas—seperti menyelesaikan krisis iklim atau memperkuat kesiapsiagaan pandemi—lalu membentuk ekonomi dan pasar untuk mencapainya (Mazzucato 2021).
Semua sektor, bukan hanya beberapa sektor terpilih, harus bertransformasi dan berinovasi. Sama seperti misi NASA ke bulan pada tahun 1960-an yang tidak hanya melibatkan industri kedirgantaraan tetapi juga investasi kedalam, misalnya, nutrisi dan material, misi iklim saat ini mengharuskan semua sektor untuk berinovasi. Ini berarti mengubah cara kita makan, cara kita bergerak, cara kita membangun. Strategi industri yang berorientasi pada misi dapat mengkatalisasi transformasi ini.
Beberapa pemimpin yang telah mengadopsi pendekatan berorientasi misi terhadap kebijakan industri membuat kesalahan dengan mengidentifikasi pertumbuhan itu sendiri sebagai misi. Namun, kinerja ekonomi makro yang lebih kuat, sebagaimana diukur berdasarkan PDB, produktivitas, atau penciptaan lapangan kerja, seharusnya dipahami sebagai hasil dari semua misi yang dirancang dengan baik.
Karena pemerintah dapat memacu pertumbuhan dan mengendalikannya dengan mengadopsi pendekatan yang berorientasi pada misi. Investasi publik awal dapat memberikan dampak yang lebih besar pada PDB melalui manfaat limpahan dan efek berlipat ganda. Investasi ini dapat mengkatalisasi inovasi dan “mendorong” investasi swasta di berbagai sektor—terutama penting di negara-negara tempat perusahaan hanya berinvestasi sedikit dalam penelitian dan pengembangan (Mazzucato 2018). Hal ini dapat memicu solusi baru untuk masalah kita yang paling mendesak, seperti mencapai nol emisi bersih. Namun, limpahan yang mendorong pertumbuhan ini hanya akan terwujud jika kolaborasi publik-swasta dirancang dengan bijaksana, untuk memprioritaskan kebaikan bersama.
Saat ini, pemerintah dan perusahaan sama-sama gagal melakukan perubahan yang diperlukan untuk memerangi pemanasan global. Dunia menghabiskan $7 triliun untuk mensubsidi bahan bakar fosil pada tahun 2022. 20 perusahaan bahan bakar fosil terbesar diperkirakan akan menginvestasikan $932 miliar untuk mengembangkan ladang minyak dan gas baru pada akhir tahun 2030.
Kecuali jika pemerintah mengubah pendekatan mereka, jelas bahwa banyak perusahaan akan terus mengutamakan keuntungan tak terduga daripada berinvestasi dalam kegiatan ekonomi produktif atau mengubah praktik mereka agar selaras dengan tujuan iklim. Dan mereka akan terus berkontribusi pada kesenjangan yang semakin lebar antara yang terkaya dan termiskin. Perusahaan S&P 500 mentransfer $795,2 miliar kepada pemegang saham tahun lalu melalui pembelian kembali saham—sekitar setengah dari angka tersebut berasal dari 20 perusahaan terbesar. Lima perusahaan energi terdaftar terbesar di dunia mentransfer $104 miliar melalui pembelian kembali dan dividen pada tahun 2023. Sementara itu, porsi total pendapatan yang diberikan kepada pekerja telah menurun sebesar 6 poin persentase sejak tahun 1980.
Kondisi kontrak
Syarat dan ketentuan yang ditulis pemerintah dalam kontrak yang menyusun kolaborasi publik-swasta merupakan instrumen yang ampuh untuk perubahan. Pemerintah harus membuat akses ke dana publik dan manfaat lainnya (misalnya hibah, pinjaman, investasi ekuitas, manfaat pajak, kesepakatan pengadaan, ketentuan regulasi, hak kekayaan intelektual) bersyarat pada perusahaan yang menyelaraskan perilaku mereka dengan tujuan misi. Kebangkitan kembali kebijakan industri—dengan miliaran dolar dana publik yang mengalir ke sektor swasta—merupakan peluang untuk menempa kontrak sosial baru antara sektor publik dan swasta, serta antara modal dan tenaga kerja.
Kondisi ini harus dirancang dan dikalibrasi dengan cermat untuk memaksimalkan nilai publik, tetapi tidak terlalu spesifik sehingga mematikan inovasi (Mazzucato dan Rodrik 2023). Misalnya, pengembang dapat diminta untuk mengikuti persyaratan bangunan nol emisi yang ambisius. Namun, cara mereka melakukannya – melalui desain rumah pasif, konstruksi kayu tinggi, perumahan modular, pengadaan beton rendah karbon, atau pendekatan lain – harus dibiarkan terbuka.
Persyaratan dapat memiliki banyak bentuk. Persyaratan dapat mengarahkan perusahaan menuju tujuan yang diharapkan secara sosial, seperti emisi nol bersih, akses terjangkau ke produk dan layanan yang dihasilkan, pembagian keuntungan, atau investasi ulang keuntungan dalam kegiatan produktif seperti R&D daripada kegiatan yang tidak produktif seperti pembelian kembali saham oleh pemegang saham.
Persyaratan tersebut jarang digunakan, tetapi bukan hal baru. Dana talangan COVID-19 yang diberikan pemerintah Prancis kepada Air France bersyarat pada upaya maskapai tersebut untuk mengekang emisi per penumpang dan mengurangi penerbangan domestik. Bank pembangunan nasional Jerman, KfW, menyediakan pinjaman berbunga rendah melalui program perbaikan hemat energi hanya kepada perusahaan yang setuju untuk melakukan dekarbonisasi. Bank tersebut menetapkan akuntabilitas dan insentif dengan memberikan keringanan utang hingga 25 persen untuk bangunan yang memenuhi standar energi yang dipersyaratkan—semakin tinggi efisiensi energi, semakin besar keringanan tersebut.
Di AS, perusahaan dapat mengakses pendanaan berdasarkan Undang-Undang Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors (CHIPS) and Science, bagian penting dari strategi industri pemerintahan Biden, hanya jika mereka berkomitmen pada rencana pengembangan iklim dan tenaga kerja. Mereka juga harus menyediakan penitipan anak yang mudah diakses, membayar upah yang berlaku bagi pekerja tertentu, berinvestasi di masyarakat dengan berkonsultasi dengan pemangku kepentingan setempat, dan berbagi sebagian keuntungan di atas ambang batas yang disepakati untuk pendanaan sebesar $150 juta atau lebih. Pembelian kembali saham dikecualikan dari pendanaan CHIPS, dan undang-undang tersebut melarangnya selama lima tahun.
Ini adalah ketentuan penting yang—bertentangan dengan kritik dari para skeptis yang menyamakan pendekatan ini dengan “bagel serba bisa”—tidak menghentikan bisnis untuk menerapkannya. Kritik ini mungkin bisa diterima jika ada terlalu banyak ketentuan yang sulit dipenuhi. Namun, desain cerdas adalah fitur dari setiap produk yang bagus—dan jika lebih banyak rasa pada bagel terasa enak dan tidak lebih mahal, maka ini adalah cara yang tepat.
Kritik yang lebih beralasan adalah bahwa persyaratan dalam CHIPS mungkin tidak cukup jauh—persyaratan tersebut memungkinkan fleksibilitas yang signifikan dengan komitmen yang tepat yang dinegosiasikan kasus per kasus secara tertutup. Serikat pekerja telah mendorong agar pendanaan bersyarat pada standar ketenagakerjaan yang lebih tinggi.
Keuangan publik strategis (Strategic public finance)
Pengadaan publik strategis adalah alat yang ampuh lainnya. Anggaran pengadaan publik global berjumlah sekitar $13 triliun per tahun, yang mencakup 20–40 persen dari belanja publik nasional di negara-negara Organisasi untuk Kerja Sama dan Pembangunan Ekonomi. Pengadaan dapat menciptakan peluang pasar baru dan mendorong inovasi serta investasi sesuai dengan prioritas pemerintah. Namun, pengadaan publik secara tradisional berfokus pada efisiensi, keadilan, pengurangan biaya, manajemen risiko, dan pencegahan korupsi. Hal ini menjelaskan mengapa fungsi pengadaan sering kali ditempatkan dalam tim hukum dan keuangan daripada tim strategi kebijakan.
Model pengadaan baru menekankan hasil, inovasi, nilai sosial, atau produksi lokal. Brasil, misalnya, mendesain ulang pengadaan untuk mendukung tujuan strategi industri. Inisiatif Beli Bersih AS mempromosikan bahan konstruksi rendah karbon buatan Amerika dalam proyek-proyek federal.
Selain kebijakan sisi permintaan seperti pengadaan, strategi industri yang berorientasi pada misi memerlukan pembiayaan jangka panjang yang sabar yang diarahkan pada tujuan-tujuan tertentu (Mazzucato 2023). Penggalangan dan penataan jenis pembiayaan ini bergantung pada kemauan negara untuk menanggung risiko. Lembaga keuangan publik (pemerintah), seperti bank pembangunan, harus menjadi pemberi pinjaman pilihan pertama, bukan terakhir. Mereka memiliki aset yang sangat besar: bank pembangunan nasional atau national development banks (NDB) mengelola $20,2 triliun dan bank pembangunan multilateral atau multilateral development banksn(MDB) mengelola $2,2 triliun. Secara keseluruhan, jumlah ini sekitar 10–12 persen dari pembiayaan global. Mereka harus siap menyediakan countercyclical financing, mendanai proyek-proyek pengembangan modal, dan bertindak sebagai pemodal ventura, yang mengkatalisasi investasi yang ditujukan untuk memecahkan tantangan-tantangan tertentu.
Pendekatan yang berorientasi pada misi dapat memperkuat hubungan antara NDB dan MDB, memengaruhi ketentuan pinjaman mereka untuk mengharuskan perusahaan swasta mengubah produksi. Pinjaman dari KfW Jerman ke sektor baja nasional bersyarat pada perusahaan yang menurunkan kandungan material produksi. Inilah sebabnya mengapa Jerman memiliki green steel saat ini. Jika semua bank publik bersatu untuk mempromosikan keberlanjutan, kita dapat mencapai pengganda “Tujuan Pembangunan Berkelanjutan” yang sesungguhnya, seperti yang dianjurkan oleh Perserikatan Bangsa-Bangsa.
Secara lebih luas, strategi industri yang berorientasi pada misi akan sulit untuk berhasil kecuali ada ekosistem inovasi nasional yang stabil dan terhubung. Lembaga publik harus mendanai inovasi dan membentuknya di setiap tahap, mulai dari penelitian, hingga komersialisasi, hingga peningkatan skala. Sistem inovasi yang dinamis—yang berpusat pada pendanaan, perangkat, dan lembaga yang berorientasi pada hasil—dapat menyebarkan pengetahuan dan inovasi ke seluruh perekonomian. Perangkat dan lembaga kebijakan publik harus selaras dengan misi (komponen vertikal dari strategi industri baru, menggantikan sektor-sektor dalam strategi lama) dan berinvestasi dalam ekosistem yang lebih luas (komponen horizontal).
Dinamisme sektor publik
Pergeseran ke strategi industri baru memerlukan investasi paralel dalam kemampuan pemerintah (Kattel dan Mazzucato 2018). Persepsi yang sempit tentang peran negara, pemotongan lapangan kerja di sektor publik, dan ketergantungan yang berlebihan pada perusahaan konsultan besar telah membuat banyak pemerintah tidak siap untuk menerapkan kebijakan industri yang berorientasi pada misi (Mazzucato dan Collington 2023). Investasi dalam tim yang bertanggung jawab untuk meluncurkan kebijakan industri, di semua tingkat pemerintahan—dan perhatian pada desain lembaga tempat mereka ditempatkan dan alat yang dapat mereka akses—adalah kunci untuk penyampaian janji transformatif pendekatan ini dengan lebih baik.
Kebijakan industri memerlukan sektor publik yang kompeten, percaya diri, berjiwa wirausaha, dan dinamis—sektor yang siap mengambil risiko, bereksperimen, dan berkolaborasi dengan sektor swasta untuk mencapai tujuan yang ambisius, tetapi terbuka terhadap cara mencapai tujuan tersebut. Sektor ini harus bekerja di semua ranah kementerian (iklim bukan hanya urusan departemen energi, sama halnya kesejahteraan bukan hanya urusan departemen kesehatan). Hal ini memerlukan pendekatan yang berbeda secara fundamental.
Hal ini juga memerlukan perubahan pada lembaga pemerintah untuk memungkinkan cara kerja baru. “Govlabs” seperti Laboratorio de Gobierno di Chili adalah contoh ruang aman bagi pegawai negeri di beberapa negara untuk mengambil risiko, berkolaborasi, dan belajar—yang memungkinkan mereka untuk bereksperimen dengan berbagai pendekatan terhadap instrumen kebijakan, seperti pengadaan yang berorientasi pada misi, dan kemudian meningkatkannya.
Pemerintah juga dapat mengembangkan kemampuan untuk mengukur dampak berganda dari kebijakan industri. Pengukuran statis, seperti analisis biaya-manfaat dan indikator ekonomi makro seperti PDB, gagal menangkap dampak yang lebih luas dari strategi industri yang berorientasi pada misi. Sebuah dasbor indikator ekonomi, sosial, dan lingkungan lebih efektif.
Indikator sosial dan lingkungan harus mencerminkan tujuan misi dan nilai-nilai inti. Indikator ekonomi harus mencakup manfaat limpahan dan pengganda, di samping metrik standar seperti penciptaan lapangan kerja dan pengajuan paten. Indikator-indikator ini harus menjadi alat untuk pembelajaran dan akuntabilitas, bukan misi itu sendiri. Beberapa kementerian pemerintah, seperti Departemen Keuangan Inggris, sedang memperbarui panduan belanja publik untuk menetapkan tujuan lintas departemen yang jelas.
Melanjutkan seperti biasa bukanlah suatu pilihan. Tantangan yang kita hadapi – krisis iklim menempati peringkat teratas di antara semuanya – terlalu besar. Namun, negara-negara juga harus menahan godaan untuk tergelincir ke dalam proteksionisme hijau dengan memprioritaskan pembangunan netral karbon mereka sendiri daripada kerja sama global yang mengutamakan kesetaraan dan kemajuan menuju tujuan iklim global. Undang-Undang Pengurangan Inflasi AS atau US Inflation Reduction Act telah mendorong Eropa untuk memprioritaskan dekarbonisasi industrinya sendiri tetapi menguras pembiayaan dari negara-negara berkembang yang paling dirugikan oleh perubahan iklim. Hal ini mengkhawatirkan. Hal ini membuat lebih penting untuk merancang strategi industri nasional dengan hati-hati dan mempertimbangkan implikasinya terhadap pembangunan, perdagangan, dan rantai pasokan internasional sehingga kita dapat mengatasi tantangan global kita yang paling berat secara terkoordinasi.
Kebijakan industri modern memiliki potensi besar untuk membawa negara-negara ke jalur yang berbeda, tetapi hanya jika kebijakan tersebut mengarahkan investasi, inovasi, pertumbuhan, dan produktivitas di sekitar tujuan iklim dan inklusi yang berani. Kebijakan tersebut harus mendorong perlombaan hijau global ke puncak, bukan ke bawah.
terjemahan bebas oleh gandatmadi46@yahoo.com