Oleh Prof Dani Rodrik
Industrialisasi telah menjadi hal penting dalam upaya pengentasan kemiskinan secara historis. Namun, konteks global dan teknologi saat ini menyiratkan bahwa pertumbuhan ekonomi di negara-negara berkembang kini hanya mungkin dilakukan dengan meningkatkan produktivitas di perusahaan-perusahaan informal yang lebih kecil yang mempekerjakan sebagian besar masyarakat miskin dan kelas menengah ke bawah.
Kebijakan pembangunan telah lama terbagi menjadi dua jenis pendekatan. Pendekatan pertama menyasar masyarakat miskin secara langsung dan berupaya mengurangi kemiskinan rumah tangga perorangan – melalui dukungan pendapatan, intervensi kesehatan dan pendidikan, dan peningkatan akses terhadap kredit. Pendekatan kedua berfokus pada peningkatan peluang ekonomi dan peningkatan produktivitas secara keseluruhan – melalui kebijakan ekonomi makro dan perdagangan secara keseluruhan atau reformasi hukum dan peraturan. Sebut saja kebijakan sosial pertama dan kebijakan pertumbuhan kedua.
Kebijakan pembangunan telah lama terbagi menjadi dua jenis pendekatan. Pendekatan pertama menyasar masyarakat miskin secara langsung dan berupaya mengurangi kemiskinan rumah tangga perorangan – melalui memberi suport penghasilan mereka, intervensi soal kesehatan dan pendidikan. Pendekatan kedua fokus pada peningkatan peluang ekonomi dan peningkatan produktivitas secara keseluruhan – melalui kebijakan ekonomi makro dan perdagangan secara keseluruhan atau reformasi hukum dan peraturan. Sebut saja kebijakan sosial yang pertama dan kebijakan pertumbuhan kedua.
Kedua jenis kebijakan ini pada umumnya saling melengkapi. Pertumbuhan agregat mungkin tidak selalu membantu semua orang, terutama masyarakat miskin. Akibatnya, program anti-kemiskinan akan tetap diperlukan bahkan ketika kebijakan pertumbuhan telah menjalankan fungsinya dengan baik. Namun, terkadang kebijakan sosial dan pertumbuhan dipandang sebagai pengganti.
Misalnya, dengan meningkatkan penggunaan kebijakan eksperimen secara random telah memungkinkan analis untuk mengembangkan bukti kausal tentang kebijakan sosial – seperti hibah tunai atau intervensi pendidikan dan kesehatan – dengan cara yang jarang mungkin dilakukan dengan kebijakan ekonomi makro atau ekonomi secara keseluruhan. Hal ini, pada gilirannya, telah menyebabkan banyak akademisi dan praktisi untuk downgrade kebijakan pertumbuhan secara praktis dibandingkan dengan kebijakan sosial.
Itu adalah sebuah kesalahan, karena faktor penentu kemiskinan yang sebenarnya mungkin terletak agak jauh dari rumah tangga dan masyarakat miskin. Pembangunan ekonomi membutuhkan pekerjaan nonpertanian yang produktif. Meningkatkan kesempatan kerja di kota-kota dan mendorong migrasi dari pedesaan ke daerah perkotaan dapat meningkatkan pendapatan secara lebih efektif daripada membantu orang menjadi petani yang lebih baik atau memberi mereka hibah tunai.
Memang, industrialisasi telah menjadi hal penting dalam mengurangi kemiskinan secara historis. Memang, manfaat pertumbuhan ekonomi yang didorong oleh industrialisasi sering kali membutuhkan waktu untuk dirasakan. Selama Revolusi Industri di Inggris, kondisi kehidupan pekerja perkotaan membaik sangat lambat, jika memang membaik, selama hampir satu abad hingga munculnya serikat pekerja dan perubahan kelembagaan lainnya memperbaiki ketidakseimbangan kekuasaan dengan para pengusaha. Namun, pengalaman terkini dengan industrialisasi yang cepat dan berorientasi ekspor di negara-negara macan Asia Timur dan Tiongkok telah memampatkan proses ini dan menghasilkan keajaiban pengurangan kemiskinan di samping keajaiban pertumbuhan.
Terdapat tanda-tanda yang jelas bahwa kita sekarang memasuki era baru di mana industrialisasi tidak lagi ampuh dalam menyebarkan manfaat peningkatan produktivitas di seluruh perekonomian. Tren global dari inovasi telah secara signifikan mengurangi potensi industri manufaktur untuk menyerap low-skill workers. Porsi tenaga kerja dalam value added telah menurun dengan cepat di cabang-cabang ini, terutama untuk pekerja tersebut.
Dan sementara globalisasi telah mempercepat pemindahan manufaktur dari negara maju ke negara berkembang, global value chains ternyata menjadi kendaraan yang lemah untuk menciptakan lapangan kerja yang baik, karena global value chains merupakan jalur transmisi untuk teknologi yang padat modal dan keterampilan, dan karena model bisnisnya didasarkan pada input impor dan kurangnya integrasi dengan ekonomi lokal. Industri manufaktur yang kompetitif secara global di negara berkembang semakin beroperasi sebagai daerah kantong, mirip dengan industri ekstraktif berorientasi ekspor yang sangat padat modal. Mereka mungkin memacu ekspor dan pendapatan yang lebih tinggi untuk segmen ekonomi yang sempit, tetapi mereka mengabaikan sebagian besar pekerja, dan terutama yang paling tidak berpendidikan.
Model pertumbuhan ini tidak hanya gagal dalam hal pemerataan atau pengentasan kemiskinan; model ini juga gagal mendorong pertumbuhan karena aktivitas dengan produktivitas lebih tinggi tidak dapat mencakup peningkatan porsi ekonomi secara menyeluruh. Sama seperti ekonomi yang kaya sumber daya alam jarang tumbuh dalam jangka panjang (di luar masa booming persyaratan perdagangan), model industrialisasi tidak lagi mampu menghasilkan pertumbuhan ekonomi yang cepat dan berkelanjutan.
Lalu, seperti apakah model pertumbuhan saat ini? Seperti biasa, investasi sumber daya manusia (SDM), infrastruktur, dan lembaga yang lebih baik tetap diperlukan untuk keuntungan ekonomi jangka panjang. Ini adalah dasar konvergensi ekonomiatau mengurangi kesenjangan dengan negara-negara kaya. Namun, strategi pertumbuhan yang layak harus meningkatkan produktivitas tenaga kerja yang ada (existing workforce), bukan tenaga kerja yang mungkin muncul di masa depan berkat investasi tersebut.
Negara-negara berkembang memiliki potensi yang signifikan untuk meningkatkan produktivitas pertanian dan melakukan diversifikasi dari tanaman tradisional ke tanaman komersial atau tanaman ekspor. Bahkan pertanian yang lebih produktif – fakta dari hasilnya – pekerja muda secara kontinyu meninggalkan pedesaan dan berbondong-bondong ke daerah perkotaan. Mereka akan bekerja bukan di pabrik, tetapi di perusahaan mikro informal bidang servis dengan produktivitas rendah dengan prospek ekspansi yang buruk.
Oleh karena itu, kebijakan pertumbuhan untuk generasi berikutnya harus menargetkan bidang servis ini dan menemukan cara untuk meningkatkan produktivitasnya. Kenyataannya adalah bahwa hanya sedikit perusahaan informal yang akan tumbuh menjadi “juara nasional.” Namun dengan menawarkan berbagai layanan publik – bantuan teknologi, rencana bisnis, peraturan, dan pelatihan untuk keterampilan tertentu – pemerintah dapat membuka potensi pertumbuhan bagi mereka yang lebih berjiwa wirausaha. Penyediaan layanan tersebut dapat dikondisikan pada pemantauan pemerintah dan target soft employment soft. Hal ini akan memungkinkan pemilihan diri yang positif, dengan hanya perusahaan mikro dengan kemampuan yang lebih besar yang memilih untuk mendaftar untuk mendapatkan bantuan pemerintah.
Secara tradisional, kebijakan industri ala Asia Timur menargetkan produsen yang lebih besar dan lebih produktif yang kemungkinan besar akan menjadi eksportir. Sebaliknya, “kebijakan industri” di masa mendatang harus lebih berfokus pada perusahaan jasa yang lebih kecil, yang sebagian besarnya tidak mungkin menjadi eksportir. Generasi baru kebijakan industri yang menargetkan segmen dengan produktivitas rendah ini dapat meningkatkan penghidupan masyarakat miskin perkotaan dan meningkatkan produktivitas di sektor ekonomi yang menyerap tenaga kerja.
Salah satu implikasinya adalah bahwa kebijakan sosial dan kebijakan pertumbuhan akan semakin tumpang tindih. Kebijakan sosial terbaik – yang memungkinkan pengentasan kemiskinan berkelanjutan dan peningkatan keamanan ekonomi – adalah menciptakan lapangan kerja yang lebih produktif dan lebih baik bagi pekerja dengan ketrampilan rendah. Dengan kata lain, kebijakan sosial harus berfokus pada perusahaan seperti halnya rumah tangga. Dan konteks global dan teknologi baru menyiratkan bahwa pertumbuhan ekonomi kini hanya mungkin dilakukan dengan meningkatkan produktivitas di perusahaan-perusahaan informal yang lebih kecil yang mempekerjakan sebagian besar masyarakat miskin dan kelas menengah ke bawah. Kebijakan pembangunan akhirnya dapat menjadi satu kesatuan.