Diringkas oleh Gandatmadi Gondokusumo
Pada puncak liberalisme ekonomi selama abad kesembilan belas, isolasi politik kebijakan perdagangan tetap terbatas dan perlindungan muncul kembali dengan cepat ketika harga pertanian turun. Politisasi kebijakan perdagangan semakin meningkat selama periode inter war. Ketidakmampuan pemerintah untuk menanggapi keluhan bisnis domestik, pekerja, dan petani dalam konteks ekonomi terbuka berkontribusi terhadap Great Depression.
Saat Perang Dunia II hampir berakhir, John Maynard Keynes dan Harry Dexter White sedang mencari cara untuk bisa keluar dari kondisi yang sangat tidak mudah. Keynes, don Inggris, sebagai ekonom terkemuka dari generasinya dan sebagai komentator politik kontemporer dan politisi. White adalah pejabat Departemen Keuangan AS yang sangat dikagumi yang kemudian diketahui telah membocorkan informasi rahasia AS kepada Soviet selama dan sebelum Perang Dunia II.
Kedua pria itu bertekad untuk menghindari kesalahan periode inter war. Dalam refleksi supremasi ekonomi Amerika, White, khususnya, sangat ingin melepaskan rantai ekonomi dunia dari pembatasan dan kontrol ekstensif yang diberlakukan selama periode inter war dan kemudian semakin diperketat selama perang. Tetapi kedua orang yang luar biasa ini juga realistis dan memahami bahwa aturan perdagangan internasional (dan uang internasional, yang akan kita bahas di bab berikutnya) perlu diubah. Tidak akan berhasil lagi – jika memang demikian – untuk meresepkan keterbukaan ekonomi dan kemudian mengharapkan politik domestik untuk menyesuaikan satu atau lain cara.
Keynes telah menulis sebuah karya yang luar biasa mengenai Great Depression tahun 1933 yang menggambarkan perubahan utama perdagangan bebas dan preferensi barunya untuk national self-sufficiency. Seperti kebanyakan orang Inggris, tulis Keynes, dia hampir memiliki keterikatan moral dengan doktrin perdagangan bebas. I regarded ordinary departures from [free trade] as being at the same time an imbecility and an outrage.
Pengalaman sejarah menunjukkan bahwa ketika kebutuhan domestik berbenturan dengan kebutuhan ekonomi global, kebutuhan domestik pada akhirnya muncul sebagai pemenang. Keynes dan White menyadari bahwa lebih baik menerima ini dan memasang katup pengaman ke dalam sistem daripada mengabaikannya dan berisiko runtuh total
Namun ketika dia melihat pembelaannya terhadap perdagangan bebas tahun 1920-an, dia tidak merasakan keyakinan diri yang sama. Orientasinya telah berubah, dan dia sekarang berbagi pandangan yang lebih skeptis tentang perdagangan yang diungkapkan oleh banyak dari mereka yang menulis selama tahun 1930-an.
Komitmen tanpa syarat terhadap perdagangan bebas hanya dapat dilakukan jika masyarakat diperintah oleh teknokrasi sempit dengan keyakinan pada jenis kapitalisme yang seragam. Itu tidak lagi praktis, bahkan diinginkan, di dunia di mana negara-negara bereksperimen dengan visi ekonomi politik alternatif.
Bretton Woods Model
Sistem yang mereka buat kemudian disebut rezim Bretton Woods, setelah kota resor New Hampshire tempat Keynes, White, dan pejabat lain dari empat puluh empat negara bertemu pada Juli 1944 di sebuah konferensi untuk merancang aturan baru. Perjanjian Bretton Woods adalah bagian yang menakjubkan dari rekayasa kelembagaan. Dalam waktu sekitar tiga minggu, Keynes dan White memasok ekonomi dunia dengan filosofi ekonomi baru dan menciptakan dua organisasi internasional baru: Dana Moneter Internasional dan Bank Dunia.
Kesepakatan yang dicapai di Bretton Woods akan mengatur ekonomi dunia selama tiga dekade pertama setelah Perang Dunia II. Lama setelah rezim ini tidak dijalankan selama tahun 1970-an dan 1980-an, istilah “Bretton Woods” akan tetap menjadi pengingat yang menyedihkan tentang dimungkinan melakukan musyawarah kolektif di tingkat global.
Baik Keynes maupun White tidak dimotivasi semata-mata oleh pertimbangan kosmopolitan; motif politik dalam negeri tampak besar di benak mereka berdua. Keynes menyadari penurunan ekonomi Inggris dan ketergantungan pada Amerika Serikat dan melakukan yang terbaik untuk kepentingan Inggris dalam kendala tersebut.
White mengedepankan penyebab majunya perdagangan dan investasi Amerika dan bekerja untuk memperkuat kekuatan Amerika dalam organisasi internasional baru. White secara sepihak memutuskan voting shares dari kekuatan terkemuka (Amerika Serikat, Inggris, Uni Soviet, dan Cina) dan mengirim staf ekonom untuk membuat formula ekonomi dalam semalam yang akan menghasilkan voting shares ini. Namun kesepakatan yang muncul dari Bretton Woods melampaui kepentingan nasional yang sempit dan melakukan lebih dari sekadar menunjang hegemoni ekonomi Amerika.
Kompromi tidak mencolok menjiwai rezim baru: memungkinkan disiplin internasional yang cukup dan kemajuan menuju liberalisasi perdagangan untuk memastikan perdagangan dunia yang dinamis, tetapi memberikan banyak ruang bagi pemerintah untuk merespon kebutuhan sosial dan ekonomi di dalam negeri. Kebijakan ekonomi internasional harus tunduk pada dtujuan kebijakan omestik – full employment, pertumbuhan ekonomi, pemerataan, asuransi sosial, dan welfare state – dan bukan sebaliknya. Tujuannya adalah globalisasi moderat, bukan hiperglobalisasi.
Kontribusi Amerika yang paling menonjol pada sistem ekonomi internasional pascaperang adalah multilateralisme – penetapan aturan melalui organisasi internasional, berdasarkan prinsip dasar non-diskriminasi. Ini sebagian mencerminkan preferensi Amerika untuk legalisme hubungan ad hoc, suatu proyeksi eksternal dari negara pengatur New Deal dan keinginan FDR untuk melawan isolasionis domestik dengan mengikat Amerika dan kepentingannya ke organisasi internasional.
Multilateralisme berarti bahwa penegakan aturan dan sistem kepercayaan akan bekerja untuk selanjutnya melalui lembaga-lembaga internasional – Dana Moneter Internasional, Bank Dunia, dan Perjanjian Umum tentang Tarif dan Perdagangan (GATT) – daripada melalui politik kekuasaan atau pemerintahan imperial. Ini adalah inovasi yang sangat penting. Meskipun pengaruh Amerika Serikat tidak dapat disangkal, multilateralisme memberi lembaga-lembaga ini tingkat legitimasi tertentu yang independen dari kekuatan Amerika yang mendukung mereka. Mereka tidak pernah menjadi benar-benar otonom dari Amerika Serikat atau kekuatan ekonomi besar lainnya, tetapi mereka juga tidak murni perpanjangan dari kekuatan ini. Mereka memainkan peran penting dalam pembuatan aturan, penegakan aturan, dan legitimasi. Multilateralisme memberikan suara kepada negara-negara yang lebih kecil dan lebih miskin dan melindungi kepentingan mereka dengan cara yang belum pernah terjadi sebelumnya. Oleh karena itu Amerika, tidak seperti Inggris sebelum mereka, akhirnya menciptakan infrastruktur kelembagaan untuk ekonomi internasional yang akan bertahan lebih lama dari hegemoni mereka yang tak terbantahkan.
Perwujudan institusional multilateralisme dalam perdagangan selama lima puluh tahun setelah Konferensi Bretton Woods adalah GATT. GATT hanyalah bagian dari apa yang semula dimaksudkan untuk menjadi organisasi yang lebih ambisius, Organisasi Perdagangan Internasional (ITO). ITO yang diusulkan mencakup kesepakatan tentang stabilisasi harga komoditas, antimonopoli internasional, dan standar perburuhan yang adil, tetapi gagal dalam politik domestik AS. Kongres khawatir bahwa itu terlalu banyak melanggar hak prerogatif domestik. Meskipun GATT tidak dibentuk secara formal sebagai organisasi yang lengkap seperti IMF atau Bank Dunia, GATT dikelola oleh sekretariat kecil di Jenewa. Ini memungkinkannya menjadi forum multilateral yang secara de facto mengawasi liberalisasi perdagangan global.
Betapa suksesnya ! Meskipun awal yang lambat, putaran negosiasi perdagangan multilateral berturut-turut (semuanya delapan antara tahun 1947 dan 1995) berhasil menghilangkan sebagian besar pembatasan impor yang berlaku sejak tahun 1930-an dan mengurangi tarif pascaperang. The most-favored nation (MFN) memastikan bahwa semua penandatangan GATT mendapat manfaat dari pelonggaran pembatasan ini, terlepas dari seberapa aktif mereka berpartisipasi dalam negosiasi. Tentu saja, politik perdagangan domestik tetap kontroversial, tetapi kurang menarik perhatian dalam politik nasional.
Volume perdagangan dunia tumbuh pada tingkat tahunan rata-rata hampir 7 persen antara tahun 1948 dan 1990, jauh lebih cepat daripada apa pun yang dialami hingga saat itu. Output juga berkembang pada tingkat yang lebih tinggi daripada sebelumnya di negara-negara kaya dan miskin. Dalam hal luas dan dalamnya kemajuan ekonomi, rezim Bretton Woods melampaui semua periode sebelumnya, termasuk standar emas dan era perdagangan bebas selama abad kesembilan belas. If there ever was a golden era of globalization, this was it.
Kecuali satu hal yang aneh. Ada sesuatu yg aneh. Kebijakan GATT tidak secara langsung mengarah pada globalisasi, karena globalisasi membutuhkan pengurangan biaya transaksi yang signifikan dalam perdagangan dan keuangan lintas batas. Ini memang terjadi di daerah-daerah tertentu. Perdagangan sebagian besar produk manufaktur di antara negara-negara industri secara progresif dan substansial diliberalisasi, dalam batas-batas penting tertentu. Biaya transportasi terus menurun.
Sebagian besar perdagangan dunia tetap berada di luar perjanjian multilateral atau dilindungi oleh pengecualian terhadap perjanjian yang ada. Tujuannya adalah perdagangan yang lebih bebas di beberapa bidang, bukan perdagangan bebas secara keseluruhan.
Yang mendorong globalisasi adalah latar belakang pertumbuhan ekonomi, pemerataan, keamanan, dan stabilitas yang didukung oleh kompromi Bretton Woods. Pertumbuhan berbasis luas memfasilitasi globalisasi karena membantu menghilangkan dampak distribusi perdagangan.
Jadi kebijakan nasional mempromosikan globalisasi sebagian besar sebagai produk sampingan dari pertumbuhan ekonomi secara luas dengan sedikit keterbukaan. Keberhasilan era Bretton Woods menunjukkan bahwa ekonomi nasional yang sehat membuat ekonomi dunia menjadi ramai, meski dengan adanya kontrol perdagangan.
Daftar panjang wilayah liberalisasi yang nyaris tidak tersentuh. Pertanian dijauhkan dari negosiasi GATT dan tetap dipenuhi dengan hambatan tarif dan non-tarif – yang paling terkenal dalam bentuk kuota impor variabel yang bertujuan untuk menstabilkan harga domestik pada tingkat yang jauh lebih tinggi daripada di negara-negara pengekspor. Sebagian besar layanan (asuransi, perbankan, konstruksi, utilitas, dan sejenisnya) juga lolos dari liberalisasi.
Sektor manufaktur yang diliberalisasi tetapi mulai menghadapi ancaman persaingan yang signifikan dari eksportir berbiaya rendah/produktivitas lebih tinggi segera mendapat perlindungan. Industri tekstil dan pakaian jadi di negara-negara maju sejak tahun 1974 dilindungi oleh Multi-Fibre Arrangement (MFA), seperangkat kuota yang dinegosiasikan secara bilateral untuk ekspor dari negara-negara berkembang. Tahun 1980-an menyaksikan penyebaran pembatasan ekspor sukarela (VER), pengaturan di mana (biasanya) eksportir mobil Jepang, baja, dan beberapa produk industri lainnya berusaha untuk menjaga ekspor mereka dengan kuota tertentu.
Sementara itu, negara-negara berkembang sendiri cukup bebas melakukan apa yang mereka inginkan dengan kebijakan perdagangan mereka. Mereka biasanya tidak diharuskan untuk menawarkan “konsesi” tarif selama negosiasi GATT, bahkan ketika mereka mendapat manfaat dari pengurangan tarif orang lain di bawah aturan MFA. Mereka memiliki jalan lain untuk berbagai klausul GATT yang memungkinkan mereka untuk menggunakan pembatasan impor secara permanen.
Negara-negara industri, aturan itu mengandung celah yang cukup lebar untuk dilewati. Bisnis apa pun dengan law firm besar dapat membeli sendiri perlindungan melalui klausul Anti-Dumping (AD) atau Safeguard GATT. Negara pengimpor dapat mengenakan bea karena menganggap eksportir telah menjual produknya dengan harga “kurang dari nilai normal” dan menyebabkan “kerugian” pada industri pesaing di dalam negeri.
Otoritas domestik dapat dengan mudah memanipulasi kalimat less than normal value. Dan tarif hukuman dapat dikenakan bahkan jika perilaku tersebut merupakan praktik komersial normal, seperti menjual di bawah biaya penuh di bagian bawah siklus bisnis, atau jika pelaku tidak memiliki kemampuan untuk memonopoli pasar dalam negeri. Aturan-aturan ini secara luas – dan dapat diduga – dieksploitasi oleh perusahaan domestik untuk mendapatkan perlindungan yang dibuat khusus.
Akhirnya, kekuatan penegakan GATT adalah lelucon. Jika pemerintah menganggap yang lain telah melanggar aturan, bisa meminta panel GATT untuk mengadili. Jika panel memutuskan untuk penggugat dan laporan panel disetujui oleh keanggotaan GATT, pihak yang bersalah harus mengubah kebijakan pelanggaran atau penggugat berhak atas kompensasi. Dengan catatan persetujuan laporan panel membutuhkan keputusan bulat. Setiap anggota GATT, termasuk pemerintah yang dinilai melanggar aturan, harus tanda tangan.
Ruang manuver yang cukup besar yang diberikan oleh aturan perdagangan ini memungkinkan negara-negara maju untuk membangun versi kapitalisme yang disesuaikan di sekitar pendekatan yang berbeda untuk tata kelola perusahaan, pasar tenaga kerja, rezim pajak, hubungan bisnis-pemerintah, dan pengaturan welfare state.
Hal yang sama terjadi di negara berkembang di mana upaya nasional diarahkan untuk mendorong industrialisasi dan pertumbuhan ekonomi. Dengan tidak adanya disiplin eksternal, negara-negara berkembang – baik yang berwawasan ke dalam maupun ke luar – bebas menerapkan berbagai kebijakan industri untuk mengubah ekonomi mereka dan mengurangi ketergantungan mereka pada sumber daya alam dan komoditas. Banyak di antara mereka dengan demikian dapat memulai pertumbuhan tinggi dibidang produksi manufaktur
Tujuan GATT bukanlah untuk memaksimalkan perdagangan bebas. Itu untuk mencapai jumlah maksimal perdagangan yang kompatibel dengan berbagai negara. Dalam hal itu lembaga ini terbukti sukses secara spektakuler.
Dilihat dengan cara ini, kita mulai menghargai Bretton Woods, sebaliknya kaum puritan menganggap sebagai derogations dari prinsip-prinsip perdagangan bebas. Bea masuk anti-dumping, MFA, dan VER hampir tidak konsisten dengan liberalisme ekonomi. Pengecualian bagi bidang pertanian dan jasa dari negosiasi perdagangan.
Prinsip yang berlaku bahwa pengurangan hambatan impor suatu negara adalah “konsesi” kepada mitra dagangnya dan hal ini ditinjau dari standard economic doctrine. Pada kenyataannya, perdagangan menjadi (tetap) bebas hanya di mana ia menimbulkan sedikit tantangan bagi institusi domestik, preferensi distribusi, atau nilai. Sebagian besar perdagangan manufaktur yang dilakukan di antara negara-negara maju pada tingkat pendapatan yang sama menimbulkan sedikit pertanyaan tentang keadilan distribusi yang kita tentang sebelumnya.
Bidang pertanian, katakanlah, atau dengan negara berkembang – berbeda karena mereka mengadu domba kelompok-kelompok domestik secara mencolok satu sama lain. Mereka mengancam kelompok tani, produsen garmen, atau pekerja berketerampilan rendah dengan kehilangan pendapatan yang tajam. Jadi jenis perdagangan ini sangat dibatasi. Di bawah prioritas GATT bertumpu kokoh dalam agenda kebijakan domestik, dan ini menghasilkan baik keberhasilannya maupun penyimpangannya yang tiada akhir dari logika perdagangan bebas.
Ruang manuver yang cukup besar yang diberikan oleh aturan perdagangan ini memungkinkan negara-negara maju untuk membangun versi kapitalisme yang disesuaikan di sekitar pendekatan yang berbeda untuk tata kelola perusahaan, pasar tenaga kerja, rezim pajak, hubungan bisnis-pemerintah, dan pengaturan welfare state.
Hal yang sama terjadi di negara berkembang di mana upaya nasional diarahkan untuk mendorong industrialisasi dan pertumbuhan ekonomi. Dengan tidak adanya disiplin eksternal, negara-negara berkembang – baik yang berwawasan ke dalam maupun ke luar – bebas menerapkan berbagai kebijakan industri untuk mengubah ekonomi mereka dan mengurangi ketergantungan mereka pada sumber daya alam dan komoditas. Banyak di antara mereka dengan demikian dapat memulai pertumbuhan tinggi dibidang produksi manufaktur
Tujuan GATT bukanlah untuk memaksimalkan perdagangan bebas. Itu untuk mencapai jumlah maksimal perdagangan yang kompatibel dengan berbagai negara. Dalam hal itu lembaga ini terbukti sukses secara spektakuler.
Dilihat dengan cara ini, kita mulai menghargai Bretton Woods, sebaliknya kaum puritan menganggap sebagai derogations dari prinsip-prinsip perdagangan bebas. Bea masuk anti-dumping, MFA, dan VER hampir tidak konsisten dengan liberalisme ekonomi. Pengecualian bagi bidang pertanian dan jasa dari negosiasi perdagangan.
Prinsip yang berlaku bahwa pengurangan hambatan impor suatu negara adalah “konsesi” kepada mitra dagangnya dan hal ini ditinjau dari standard economic doctrine. Pada kenyataannya, perdagangan menjadi (tetap) bebas hanya di mana ia menimbulkan sedikit tantangan bagi institusi domestik, preferensi distribusi, atau nilai. Sebagian besar perdagangan manufaktur yang dilakukan di antara negara-negara maju pada tingkat pendapatan yang sama menimbulkan sedikit pertanyaan tentang keadilan distribusi yang kita tentang sebelumnya.
Bidang pertanian, katakanlah, atau dengan negara berkembang – berbeda karena mereka mengadu domba kelompok-kelompok domestik secara mencolok satu sama lain. Mereka mengancam kelompok tani, produsen garmen, atau pekerja berketerampilan rendah dengan kehilangan pendapatan yang tajam. Jadi jenis perdagangan ini sangat dibatasi. Di bawah prioritas GATT bertumpu kokoh dalam agenda kebijakan domestik, dan ini menghasilkan baik keberhasilannya maupun penyimpangannya yang tiada akhir dari logika perdagangan bebas.
Rezim WTO: Berjuang untuk Deep Integration
Pembentukan Organisasi Perdagangan Dunia (WTO) pada tahun 1995, setelah hampir delapan tahun negosiasi dan sebagai puncak dari apa yang disebut Uruguay Round (yang terakhir di bawah GATT), mengantarkan pemahaman yang cukup berbeda.
Seiring dengan dimulainya globalisasi keuangan sekitar tahun 1990, WTO menandai pencarian jenis globalisasi baru yang membalikkan prioritas Bretton Woods: hiperglobalisasi. Manajemen ekonomi domestik harus tunduk pada perdagangan dan keuangan internasional bukan sebaliknya. Globalisasi ekonomi, integrasi internasional pasar barang dan modal (tetapi bukan tenaga kerja), menjadi tujuan itu sendiri, overshadowing domestic agendas
Sejak tahun 1980-an, jika Anda ingin memperdebatkan atau menentang, Anda tidak dapat berbuat lebih baik karena ditahan dengan kalimat, our country’s international competitiveness requires it. Globalisasi menjadi suatu keharusan, tampaknya mengharuskan semua negara untuk mengejar strategi umum perpajakan perusahaan yang rendah, kebijakan fiskal yang ketat, deregulasi, dan pengurangan kekuatan serikat pekerja.
Apa yang ada di balik transisi? Sebagian, GATT menjadi korban dari kesuksesannya sendiri. Elit kebijakan perdagangan dan teknokrat menganggap kemakmuran pascaperang berasal dari liberalisasi perdagangan multilateral. WTO mewakili keinginan mereka untuk melakukannya “bahkan lebih baik,” dengan menghilangkan banyak ketidakmurnian dan kekurangan.
Perusahaan multinasional menuntut aturan global yang lebih luas yang akan memfasilitasi operasi internasional mereka. Negara-negara berkembang berusaha menjadikan sebagai platform ekspor dan menjadi semakin bersedia untuk tunduk pada aturan tersebut dalam upaya mereka untuk menarik investasi asing.
Sejalan dengan itu, WTO membayangkan peningkatan ambisi yang signifikan sehubungan dengan globalisasi ekonomi dan rebalancing tanggung jawab domestik dan internasional secara dramatis. Setelah selesai, negosiasi perdagangan Uruguay Round menghasilkan kesepakatan yang mengesankan dengan cakupan yang jauh lebih luas daripada apa pun yang dicapai di bawah GATT.
Pertanian dan jasa-jasa tertentu, dua bidang yang di masa lalu luput dari negosiasi perdagangan, sekarang dengan tegas dibawa ke dalam liberalisasi. Di bidang jasa, negara-negara diminta untuk menentukan area yang ingin mereka buka, dan tingkat liberalisasi bervariasi di seluruh negara juga sektor perbankan dan telekomunikasi.
Rezim kuota Multi-Fibre Arrangement (Pengaturan Multi-Serat), yang mengatur perdagangan tekstil dan pakaian, juga akan dihapus dalam satu dekade. Sementara liberalisasi awal di semua bidang ini tetap terbatas, ambang batas penting telah dilewati.
Selain itu, ada aturan baru tentang paten dan hak cipta, yang mengharuskan negara-negara berkembang untuk menyelaraskan hukum mereka dengan hukum di negara-negara kaya. Peraturan kesehatan dan keselamatan dalam negeri menjadi subyek pengawasan WTO jika tidak diselaraskan secara internasional, dan dapat dinyatakan ilegal jika tidak memiliki scientific justification atau diterapkan dengan cara yang tidak memiliki dampak merugikan sekecil mungkin terhadap perdagangan.
Pembatasan lebih ketat diberlakukan penggunaan subsidi pemerintah. Dan ada larangan terhadap peraturan pemerintah yang mengharuskan perusahaan untuk menggunakan konten lokal atau membatasi impor mereka dalam kaitannya dengan ekspor mereka. Untuk pertama kalinya, negara-negara berkembang, kecuali yang termiskin di antara mereka yang tetap dikecualikan, harus mematuhi aturan-aturan yang membatasi secara ketat bidang-bidang penting tertentu dari kebijakan industri.
Mungkin sebagai sinyal awal Uruguay Round, dan ciri khas WTO, adalah prosedur baru untuk menyelesaikan perselisihan. Pengadilan banding baru memberi jalan kepada negara-negara yang kalah dalam keputusan panel. Tetapi keputusan badan banding – apakah mendukung penggugat atau tergugat – akan menjadi final kecuali jika dibatalkan secara kolektif oleh setiap anggota organisasi. Menghindari putusan pengadilan rezim perdagangan telah menjadi permainan anak-anak di bawah GATT; sekarang menjadi hampir tidak mungkin.
It takes multilateralism to new heights. As the legal scholars Susan Esserman and Robert Howse put it, Nowhere else has international conflict resolution by judges emerged more forcefully or developed more rapidly. As in a domestic court — but unlike in most international bodies — WTO dispute settlement is both compulsory and binding. Member states have no choice but to submit to it and must accept the consequences of the WTO’s ruling.
Negara-negara yang kalah dalam kasus mereka harus menghapus kebijakan yang melanggar atau memberikan kompensasi kepada penggugat. Ini berlaku untuk negara besar dan kuat seperti yang kecil. WTO adalah satu-satunya badan internasional yang pernah berhasil memaksa Amerika Serikat untuk mengubah kebijakannya, seperti yang terjadi dalam kasus yang melibatkan kebijakan pajak dan lingkungan AS.
Di bawah kebijakan perdagangan GATT, kasus sebagian besar tentang tarif dan kuota. Ketika kuota dihapus dan tarif diturunkan, WTO menjadi instrumen untuk menyerang berbagai biaya transaksi yang menghambat perdagangan internasional, termasuk perbedaan peraturan dan standar nasional. Di bawah WTO, sengketa perdagangan mulai merambah ke wilayah domestik yang sebelumnya kebal dari tekanan eksternal. Sistem perpajakan, aturan keamanan pangan, peraturan lingkungan, dan kebijakan promosi industri terbuka untuk tantangan dari mitra dagang.
Salah satu kasus paling kontroversial yang muncul sebelum WTO adalah larangan Eropa terhadap daging sapi yang diberi hormon, yang dengan baik menggambarkan peningkatan disiplin internasional dalam perdagangan. Arahan Uni Eropa (UE), yang mulai berlaku pada tahun 1989 setelah bertahun-tahun mendapat tekanan kuat dari kelompok konsumen, secara efektif menutup ekspor daging sapi AS ke Eropa. Amerika Serikat telah mencari dukungan dari lembaga-lembaga internasional untuk memblokir langkah Eropa, tetapi tidak ada yang mau atau mampu melakukannya.
Keluhan Amerika di GATT – ini adalah hari-hari sebelum WTO – dengan mudah diblokir oleh orang Eropa. Codex Alimentarius Commission (sebuah badan gabungan dari Organisasi Pangan dan Pertanian PBB dan Organisasi Kesehatan Dunia) juga terbukti tidak efektif: Amerika Serikat kehilangan suara di sana pada tahun 1991 untuk menetapkan standar global tentang keamanan empat hormon yang digunakan dalam produksi daging sapi.
Perubahan besar terjadi dengan negosiasi Agreement on Sanitary and Phytosanitary (SPS) Measures sebagai bagian dari WTO. Akhirnya ada seperangkat aturan global dan forum internasional dengan jangkauan yang memadai atas peraturan domestik.
Dalam salah satu keputusannya yang paling terkenal, Badan Banding WTO memutuskan pada tahun 1998 bahwa larangan Uni Eropa terhadap daging sapi yang diberi hormon melanggar aturan perdagangan internasional karena tidak cukup berdasarkan scientific risk assessment.
Dalam kasus standar emisi bahan bakar AS ditemukan mendiskriminasikan bensin impor. Jepang ditemukan bersalah karena minuman keras sulingan shochu dikenakan pajak dengan tarif yang lebih rendah daripada vodka, wiski, atau brendi impor. Moratorium Uni Eropa pada produk rekayasa genetika berhasil ditantang dengan alasan yang mirip dengan kasus hormon daging sapi.
larangan AS terhadap udang yang ditangkap tanpa menggunakan perangkat pengusir penyu dinilai sebagai diskriminasi, arbitrary and unjustifiable terhadap eksportir Asia. Program promosi industri otomotif di India, Indonesia, dan China, aturan paten obat-obatan dan produk kimia pertanian di India, dan subsidi kredit untuk industri pesawat terbang di Brasil, semuanya ditemukan tidak sesuai dengan aturan WTO. (Semua kasus ini menyebabkan kebijakan tersebut diubah, kecuali untuk kasus hormon sapi, yang belum diselesaikan).
Apakah rezim perdagangan menumbangkan demokrasi dengan membiarkan hakim di Jenewa mengesampingkan undang-undang domestik, seperti yang dituduhkan oleh para kritikus anti globalisasi?
Kesulitan WTO mencapai catatan publik yang tinggi pada November 1999 selama pertemuan badan perdagangan di Seattle – yang disebut teargas ministerial. Bermacam-macam demonstran – mulai dari buruh dan pendukung konsumen hingga mahasiswa hingga yang anarkis – menciptakan kekacauan di luar tempat konferensi ketika para menteri di dalam mencoba menerbitkan, tetapi gagal, putaran negosiasi perdagangan pertama sejak Uruguay Round.
Terapat dua pokok utama konflik. Pertama, negara berkembang merasa tertipu dengan hasil Uruguay Round; mereka mencari ganti rugi dan menolak membuka negosiasi di bidang-bidang tambahan seperti investment, environment, labor standards, competition policy, and transparency dalam pengadaan pemerintah seperti yang diinginkan negara-negara kaya. Kedua, Amerika Serikat bersitegang dengan Uni Eropa (dan Jepang) atas pencabutan subsidi dan aneka hambatan.
Dua tahun kemudian, para menteri perdagangan lebih beruntung ketika mereka bertemu di Doha, Qatar. Mereka sekarang dapat meluncurkan putaran negosiasi baru, yang disebut Development Round. Selain fakta bahwa Doha adalah lingkungan yang kurang ramah bagi calon demonstran, bagian pemasaran yang luar biasa mendorong sikap baru tersebut.
Beberapa eksportir pertanian besar yang sedang berkembang, seperti Brasil, Argentina, dan Thailand, memiliki kepentingan yang signifikan dalam liberalisasi pertanian. Mike Moore, saat itu direktur jenderal WTO, mempromosilan putaran yang berpusat pada pertanian sebagai salah satu fokus kebutuhan negara-negara berkembang. Kami menyatukan Afrika, sebagian besar Asia dan Amerika Latin dalam agenda bersama kata Mike Moore.
Seperti yang ditunjukkan oleh peristiwa-peristiwa berikutnya, pembukaan pembicaraan merupakan kemenangan Pyrrhic. Negosiasi telah terhenti beberapa kali sejak 2001 dan belum juga selesai. Seiring berjalannya waktu, menjadi jelas bahwa liberalisasi pertanian merupakan berkah yang beragam bagi negara-negara berkembang.
Tetapi liberalisasi pertanian yang serius terlalu menyakitkan di negara-negara kaya dan keuntungan yang dapat ditunjukkan terlalu sedikit dan hanya didasarkan pada kesepakatan yang harus dicapai. Dorongan serius terakhir untuk menyelesaikan putaran tersebut runtuh pada musim panas 2008 ketika Amerika Serikat menolak untuk menerima permintaan India dan China untuk mekanisme perlindungan khusus yang akan melindungi petani miskin dari lonjakan impor pertanian yang tiba-tiba.
Perdagangan dan Upah di Dunia Nyata
Para ekonom tidak sering berubah pikiran, apalagi merasa tidak enak karenanya. Keynes adalah pengecualian, karena dia dalam banyak hal lain. Kita telah melihat bagaimana Keynes melakukan perubahan pada perdagangan bebas pada tahun 1930-an. Demikian pula, Paul Krugman, yang seperti kebanyakan ekonom kontemporer tidak cenderung mengakui kesalahan, memulai pembicaraan tahun 2008 tentang perdagangan dengan pernyataan mengejutkan: “Makalah ini adalah manifestasi dari hati nurani yang bersalah.” Ini terjadi beberapa bulan sebelum dia menerima hadiah peringatan Nobel di bidang Ekonomi, yang membuat kata-katanya menjadi mata uang mahal.
Apa yang membuat Krugman merasa bersalah? Dia telah berubah pikiran tentang efek globalisasi pada ketidaksetaraan pendapatan, dan dia khawatir ketidakpeduliannya sebelumnya mungkin berkontribusi pada pengabaian ketegangan penting yang ditimbulkan oleh perdagangan. Krugman telah berada di garis terdepan studi akademis selama 1900 an yang meremehkan dampak globalisasi pada distribusi pendapatan domestik.
Peningkatan ketimpangan di Amerika Serikat tidak dapat disangkal; tetapi bukti pada saat itu tampaknya menunjuk pada faktor-faktor pemicu lainnya. Secara khusus, sebagian besar ekonom menganggap penyebab sebenarnya adalah skill-biased technological change – teknologi informasi dan komunikasi yang meningkatkan permintaan akan pekerja yang berpendidikan dan sangat terampil sekaligus mengurangi permintaan akan pekerja yang kurang berpendidikan. Konversi Krugman menunjukkan bahwa efek negatif globalisasi terhadap ekuitas domestik tidak dapat dihapuskan begitu saja.
Krugman mengutip dua perubahan sejak pertengahan 1990-an yang menurutnya meningkatkan peran perdagangan sebagai kekuatan di balik melebarnya ketimpangan. Pertama, impor AS dari negara berkembang telah berlipat ganda sejak 1990-an dalam kaitannya dengan ukuran ekonomi Amerika. Kedua, negara-negara berkembang yang bersaing dengan produsen AS sekarang memiliki upah yang jauh lebih rendah dibandingkan dengan eksportir negara berkembang pada dekade-dekade sebelumnya.
Cina telah menembus sebagian besar pasar Amerika dan upah di Cina bagian kecil dari upah di Amerika Serikat (Krugman mengutip rasio 3 persen). Fakta-fakta ini menunjukkan bahwa perdagangan memang memberikan tekanan ke bawah yang signifikan pada upah AS, di samping kontribusi perubahan teknologi.
Kesimpulan ini kontroversial di kalangan ekonom. Sebagian besar ekspor China berada di sektor teknologi canggih dan padat keterampilan seperti komputer, di mana mereka tidak menimbulkan ancaman khusus terhadap upah pekerja berketerampilan rendah. China cenderung mengekspor barang yang merupakan bagian besar dari apa yang dikonsumsi rumah tangga miskin. Karena alasan ini, banyak ekonom terus berpikir bahwa globalisasi hanya menyumbang sebagian kecil — paling banyak 10 atau 15 persen — dari peningkatan ketidaksetaraan AS sejak tahun 1970-an.
Sekalipun konsekuensi ekonomi secara keseluruhan kecil namun bagi pekerja individu yang tergusur oleh impor dan harus pindah kerja dengan upah yang jauh lebih kecil. Antara tahun 1983 dan 2002, persaingan impor yang dihadapi pekerja ini kira-kira dua kali lipat. Menurut satu perkiraan, perdagangan menghasilkan pengurangan 11 persen dalam pendapatan rata-rata operator mesin sepatu selama periode ini. Efek serupa berlaku untuk banyak pekerjaan lain di industri tekstil dan pakaian.
Larry Summers, baru-baru ini, menulis beberapa opini yang luar biasa di mana dia menyatakan keprihatinannya bahwa globalisasi tidak lagi menguntungkan bagi pekerja. Integrasi global yang lebih besar “menempatkan lebih banyak tekanan kompetitif pada ekonomi individu [dan] pekerja cenderung menanggung beban tekanan ini secara tidak proporsional.
Isu-isu ini menjadi penting karena outsourcing internasional meluas ke layanan yang secara tradisional berada di rumah, mengekspos bagian ekonomi yang jauh lebih besar terhadap persaingan internasional. Dalam esai yang banyak dibahas, Alan Blinder, seorang profesor Princeton dan mantan wakil ketua Dewan Federal Reserve, memperingatkan disruptive effect dari apa yang disebutnya the next Industrial Revolution. Thus, coping with foreign competition, currently a concern for only a minority of workers in rich countries, will become a major concern for many more.” Blinder estimates that the number of potentially offshorable service-sector jobs is two to three times the current number of manufacturing jobs.
Masalahnya bukanlah pengangguran; pekerja terlantar pada akhirnya akan menemukan pekerjaan, seperti dalam revolusi industri sebelumnya. Masalahnya adalah besarnya dislokasi dan kehilangan pendapatan yang akan dialami pekerja yang terkena dampak.
Bagi para fundamentalis perdagangan bebas, tidak satu pun dari argumen-argumen ini melemahkan kasus liberalisasi perdagangan. Ambil contoh Jagdish Bhagwati, ekonom Universitas Columbia dan advokat perdagangan bebas terkemuka. Bhagwati berpendapat bahwa Krugman, Summers, Blinder, dan para skeptis lainnya membesar-besarkan ketidaksetaraan dan dislokasi yang dihasilkan oleh perdagangan dengan negara-negara berpenghasilan rendah. Tetapi yang lebih mendasar, dia berpikir bahwa para penulis ini mengambil pelajaran kebijakan yang salah.
Kenyataannya adalah kita kekurangan strategi domestik dan global yang diperlukan untuk mengelola gangguan globalisasi. Akibatnya, kita menghadapi risiko bahwa biaya sosial perdagangan akan lebih besar daripada keuntungan ekonomi yang sempit dan memicu reaksi globalisasi yang bahkan lebih buruk.
Bersambung