Oleh : Muhammad Afdi Nizar, Peneliti, Kementerian Keuangan Pusat Kebijakan Ekonomi Makro, Badan Kebijakan Fiskal
3.2. Pembahasan
Berdasarkan analisis statistik yang telah dikemukakan pada bagian sebelumnya, selanjutnya akan dibahas perilaku masing-masing variabel kebijakan fiskal menghadapi siklus ekonomi.
3.2.1. Respon Pendapatan Negara terhadap Siklus Ekonomi
Dengan memperhatikan hasil perhitungan dan analisis statistik diketahui bahwa perubahan pendapatan per kapita memberikan pengaruh positif dan berarti (signifikan) terhadap perubahan pendapatan negara. Dengan kata lain, siklus ekonomi yang ditandai dengan fluktuasi pendapatan per kapita direspon secara positif oleh kebijakan fiskal melalui pendapatan negara. Berdasarkan kriteria yang ditetapkan dalam penelitian ini, hubungan positif antara kedua variabel tersebut memberikan indikasi kebijakan fiskal yang bersifat countercyclical, karena pendapatan negara bergerak mengimbangi fluktuasi atau siklus yang terjadi di dalam perekonomian. Artinya, ketika perekonomian mengalami perlambatan (berkontraksi), maka pendapatan yang diterima oleh masyarakat (per kapita) akan menurun. Implikasinya, jumlah pendapatan negara yang dapat dikumpulkan oleh pemerintah juga akan menurun. Demikian pula sebaliknya, apabila perekonomian menunjukkan penguatan (berekspansi), maka pendapatan yang diterima masyarakat juga akan meningkat, sehingga berpotensi mendorong meningkatnya pendapatan negara.
Respon kebijakan pendapatan negara yang countercyclical ini terlihat relatif masih sangat lemah, terutama dalam periode 1970 – 1979 dan 1980 – 1989, yaitu hanya sekitar 7,5% dan kemudian terus meningkat menjadi 10,9% dalam periode 1990 – 1999 dan menjadi 19,3% dalam periode 2000 – 2009. Namun apabila periode studi ini dibagi hanya ke dalam dua periode yang relatif panjang, maka akan terihat perbedaan respon pendapatan negara terhadap siklus ekonomi yang signifikan. Dalam periode 1970 – 1999, kemampuan pendapatan negara merespon perubahan siklus ekonomi mencapai 48,6%, sedangkan dalam periode 1970 – 2009 responnya meningkat menjadi sekitar 60,5%.
Kemampuan kebijakan fiskal melalui pendapatan negara merespon siklus ekonomi ini sangat erat kaitannya dengan struktur pendapatan negara yang semakin baik dan sehat, terutama setelah berakhirnya era oil boom pada dekade1980-an. Perbaikan struktur ini juga didorong oleh program reformasi yang dilakukan pemerintah, terutama dalam bidang perpajakan, sehingga peranan penerimaan non minyak dan gas dalam pendapatan negara semakin besar. Hasil temuan dalam studi ini berbeda dengan hasil studi terdahulu yang dilakukan oleh Baldacci12 dari IMF, yang memberikan konklusi bahwa respon pendapatan negara terhadap siklus bersifat procyclical. Perbedaan hasil ini dapat dipahami karena beberapa alasan, yaitu : pertama, pendekatan yang digunakan berbeda satu sama lain; kedua, periode studi dan metodologi yang digunakan berbeda; dan ketiga, cakupan variabel yang dipertimbangkan dalam model untuk mendeteksi responnya terhadap siklus juga berbeda.
3.2.2. Respon Belanja Negara terhadap Siklus Ekonomi
Kriteria yang ditetapkan untuk menilai respon belanja negara terhadap perubahan siklus ekonomi adalah : (i) bersifat countercyclical apabila berhubungan negatif dan signifikan dengan pendapatan per kapita; (ii) bersifat procyclical apabila hubungannya positif dan signifikan dengan pendapatan per kapita; dan (iii) bersifat acyclical apabila hubungan keduanya tidak signifikan. Hasil temuan penelitian ini menunjukkan bahwa untuk masing-masing periode, pendapatan per kapita memiliki hubungan positif dengan belanja negara dan sifat atau pola hubungan tersebut berbeda-beda dalam masing-masing peiode pengujian.
Dalam periode 1970 – 1979, belanja negara berhubungan positif dengan pendapatan per kapita dan secara statistik signifikan. Hasil ini mengindikasikan respon belanja negara yang cenderung mengikuti siklus bisnis atau bersifat procyclical. Artinya, ketika perekonomian mengalami perlambatan (berkontraksi) sehingga pendapatan masyarakat per kapita menurun, belanja negara yang dialokasikan (per kapita) juga menurun. Implikasinya, belanja negara tidak dapat digunakan untuk mendorong atau memulihkan pendapatan masyarakat yang menurun akibat kontraksi ekonomi. Sebaliknya, ketika perekonomian menunjukkan penguatan (berekspansi), belanja negara yang dialokasikan per kapita mengalami peningkatan. Demikian pula, dalam periode 1970 – 1999 dan periode 1970 – 2009, respon belanja negara terhadap perubahan siklus ekonomi lebih procyclical, karena kekuatan siklus ekonomi menjelaskan respon tersebut lebih besar dan sangat berarti. Kecenderungan yang sama juga ditunjukkan oleh pengaruh siklus ekonomi terhadap perubahan belanja negara tanpa memasukkan bunga utang luar negeri, belanja barang dan belanja pegawai luar negeri.
Sementara itu, dalam periode 1980 – 1989 dan periode 1990 – 1999 karena tidak terdapat koefisien yang mampu menjelaskan respon belanja negara terhadap perubahan siklus ekonomi secara signifikan maka kebijakan fiskal dikatakan bersifat acyclical. Pola atau sifat kebijakan fiskal ini juga berlaku untuk belanja negara yang mengeluarkan bunga utang luar negeri, belanja barang dan belanja pegawai luar negeri.
Hasil temuan dalam penelitian ini sejalan dengan hasil studi Baldacci (2010) dan Nizar (2010). Ada beberapa faktor yang diduga kuat mendorong perilaku belanja negara yang procyclical, yaitu : pertama, Indonesia belum mengenal penstabil otomatis (automatic stabilizers), terutama pada sisi belanja negara.
Kalaupun ada yang beranggapan bahwa mekanisme penstabil otomatis dilakukan pemerintah melalui bantuan langsung tunai (BLT), anggapan tersebut jelas sangat keliru karena BLT diberikan tidak secara otomatis. Disamping itu, pemberian BLT juga tidak terkait dengan siklus ekonomi yang menunjukkan perlambatan (resesi), melainkan sebagai respon terhadap shocks yang terjadi akibat naiknya harga BBM di dalam negeri. Artinya, BLT hanya sebagai kompensasi, bukan penstabil otomatis. Kedua, pola penyerapan (eksekusi) anggaran yang belum memperhatikan siklus yang terjadi dalam perekonomian. Telah menjadi fenomena sejak lama bahwa penyerapan anggaran sebagian besar (sekitar 30% – 50%) terjadi pada kuartal IV (Nizar, 2010). Meskipun demikian, penyerapan anggaran yang tinggi pada kuartal IV itu tidak otomatis menjadi representasi dari peningkatan kebutuhan akibat siklus ekonomi yang kontraktif. Ketiga, adanya konstrain dalam implementasi, sebagaimana tercermin pada deviasi antara rancangan anggaran dan eksekusi anggaran atau lebih dikenal dengan implementation errors. Kapasitas yang lemah untuk melakukan eksekusi anggaran akan mengurangi efektivitas dari langkah langkah yang diambil untuk mendorong permintaan agregat dalam jangka pendek.
3.2.3. Respon Keseimbangan Anggaran Terhadap Siklus Ekonomi
Keseimbangan anggaran dikatakan countercyclical apabila memiliki hubungan negatif dengan pendapatan per kapita, dan sebaliknya dikatakan procyclical apabila berhubungan positif dengan pendapatan per kapita. Apabila koefisien regresi keseimbangan anggaran tidak signifikan, berarti kebijakan fiskal bersifat acyclical. Berdasarkan kriteria tersebut dan hasil temuan penelitian ini menunjukkan bahwa keseimbangan anggaran berhubungan positif dengan pendapatan per kapita, kecuali dalam periode 1970 – 1979. Secara statistik terlihatbahwa tidak satupun dari koefisien yang menunjukkan siklus ekonomi yang signifikan, sehingga kebijakan fiskal dikatakan bersifat acyclical. Artinya, peningkatan (penurunan) pendapatan per kapita akan memberikan pengaruh yang netral terhadap defisit anggaran. Hasil temuan ini juga sejalan dengan hasil studi Baldacci (2010) yang menunjukkan bahwa keseimbangan anggaran (keseimbangan primer) bersifat acyclical.
Respon keseimbangan anggaran yang cenderung netral terhadap siklus ekonomi ini mencerminkan kebijakan fiskal yang kurang ideal. Karena ketika perekonomian menguat (berekspansi), keseimbangan anggaran seharusnya diperketat dalam arti defisitnya dikurangi atau mencatat surplus. Karena dalam kondisi ekonomi yang ekspansif sisa anggaran (surplus) yang diperoleh pemerintah bisa dijadikan sebagai tabungan pemerintah untuk berjaga-jaga apabila kondisi ekonomi berbalik menuju resesi (melemah). Sebaliknya, pada saat ekonomi melemah pemerintah harus meningkatkan pengeluarannya, sehingga defisit anggaran meningkat, untuk mendorong atau menstimulasi aktivitas ekonomi.
3.2.4. Respon Penstabil Otomatis Terhadap Siklus Ekonomi
Secara teoritis, mekanisme kerja penstabil otomatis yang dikaitkan dengan perubahan pajak, transfer payments, dan belanja negara sangat ditentukan oleh fluktuasi pertumbuhan ekonomi. Dengan kata lain, perubahan otomatis dalam pendapatan dan belanja negara berkaitan dengan kondisi perekonomian.
Dalam penelitian ini, penstabil otomatis kebijakan fiskal diwakili oleh perubahan pajak penghasilan (PPh) dan rasio belanja negara terhadap PDB (G/GDP) dengan kriteria : (i) apabila koefisien regresi yang menunjukkan pengaruh PDB per kapita terhadap perubahan PPh bernilai positif maka penstabil otomatis dikatakan bersifat countercyclical dan sebaliknya apabila bernilai negatif berarti procyclical; (ii) apabila koefisien regresi yang menunjukkan pengaruh PDB per kapita terhadap G/GDP bernilai positif maka penstabil otomatis dikatakan bersifat procyclical dan sebaliknya apabila bernilai negatif berarti bersifat countercyclical; dan (iii) apabila koefisien regresi yang diestimasi tidak signifikan, berarti penstabil otomatis bersifat acyclical.
Hasil estimasi menunjukkan bahwa dalam periode 1970 – 1979 penstabil otomatis melalui PPh memberikan respon positif dan sangat berarti (signifikan) terhadap perubahan siklus ekonomi. Artinya, peningkatan pendapatan per kapita (siklus ekonomi membaik) akan diikuti dengan meningkatnya PPh yang dipungut oleh pemerintah. Siklus ekonomi mampu menjelaskan sekitar 70,0% perubahan PPh. Dalam kondisi seperti ini penstabil otomatis dikatakan bersifat countercyclical. Pola perilaku siklus ekonomi yang direspon secara positif oleh PPh juga terjadi dalam periode 1980 – 1989, periode 1990 – 1999, dan periode 2000 – 2009 dengan kekuatan penjelas yang cenderung menurun. Respon PPh terhadap perubahan siklus terlihat sangat kuat apabila periode pengujian yang dipilih adalah 1970 – 1999 dan periode 1970 – 2009, masing-masing sekitar 87,8% dan 90,0%.
Kemampuan PPh dalam merespon siklus ekonomi ini semakin menguatkan keyakinan bahwa PPh dapat dijadikan sebagai instrumen penstabil otomatis (automatic stabilizers). Meskipun demikian, hasil temuan penelitian ini belum sepenuhnya merepresentasikan kebijakan penstabil otomatis yang ideal, karena belum menggunakan tarif pajak (tax rates), melainkan penerimaan PPh, sebagai instrumen utamanya.
Sementara itu, respon penstabil otomatis melalui instrumen belanja negara terhadap silklus ekonomi menunjukkan hasil dan respon yang berbeda-beda antar periode estimasi. Dalam periode 1970 – 1979, kebijakan penstabil otomatis memberikan respon yang positif dan signifikan terhadap perubahan siklus ekonomi, dengan kemampuan siklus menjelaskan respon tersebut sekitar 19,6%. Respon positif kebijakan penstabil otomatis ini mengindikasikan kebijakan fiskal yang bersifat procyclical. Artinya, belanja negara meningkat (ekspansif) ketika siklus ekonomi menunjukkan peningkataan (ekspansi) dan sebaliknya apabila siklus ekonomi menurun (kontraksi), belanja negara juga menurun (kontraktif)
Selanjutnya, dalam periode 1980 – 1989 perubahan siklus memberikan pengaruh negatif dan signifikan terhadap perubahan belanja negara, sebagai indikasi kebijakan penstabil otomatis yang countercyclical. Perilaku belanja negara yang countercyclical ini juga terlihat dalam periode 1990 – 1999. Dalam periode2000 – 2009, kebijakan penstabil otomatis bersifat acyclical, karena pengaruh perubahan siklus tidak direspon secara signifikan oleh perubahan belanja negara.
Perilaku kebijakan penstabil otomatis juga tidak konsisten apabila periode penelitian dibagi ke dalam dua periode yang panjang, yaitu 1970 – 1999 dan 1970 – 2009. Dalam periode 1970 – 1999, respon kebijakan penstabil otomatis bersifat acyclical, sedangkan dalam periode 1970 – 2009, responnya bersifat procyclical.
Hasil lain yang juga menarik untuk diperhatikan adalah apabila penstabil otomatis melalui belanja negara dengan mengeluarkan belanja untuk bunga utang luar negeri, belanja barang dan belanja pegawai luar negeri. Respon belanja negara yang countercyclical ini hanya terjadi dalam periode 1980 – 1989, sedangkan dalam periode 1970 – 1979 belanja negara lebih bersifat procyclical. Sementara itu, dalam periode lainnya, perilaku penstabil otomatis (belanja negara) lebih bersifat acyclical.
3.2.5. Respon Kebijakan Diskresioner terhadap Siklus Ekonomi
Siklikalitas kebijakan fiskal diskresioner yang diukur dengan menggunakan persamaan (1.6) memberikan hasil (indeks) yang bernilai negatif. Secara rata-rata dalam periode penelitian, indeks kebijakan diskresi adalah sebesar -0,00329 (indeks < 0). Dengan demikian dapat dikatakan bahwa kebijakan fiskal diskresioner bersifat kontraktif. Selanjutnya, respon indeks diskresioner tersebut terhadap perubahan siklus ekonomi diestimasi dengan menggunakan persamaan (1.7) untuk memastikan siklikalitas kebijakan fiskal diskresioner.
Dari hasil estimasi diketahui bahwa kebijakan fiskal diskresioner memberikan respon negatif dan signifikan hanya dalam periode 1970 – 1999 dan periode 1970 – 2009. Hasil ini memberikan indikasi bahwa kebijakan fiskaldiskresioner bersifat procyclical. Sementara dalam periode lain, meskipun ada yang menunjukkan respon negatif (periode 1970 – 1979) dan respon positif (periode 1980 – 1989, periode 1990 – 1999, dan periode 2000 – 2009) namun secara statistik tidak signifikan. Artinya, kebijakan fiskal diskresioner dalam periode tersebut bersifat acyclical.
-
SIMPULAN DAN SARAN
4.1. Simpulan
Dengan merujuk pada hasil penelitian dan pembahasan yang dikemukakan sebelumnya dapat dikemukakan beberapa kesimpulan, sebagai berikut :
1.Kebijakan fiskal melalui pendapatan negara dalam periode penelitian cenderung mengimbangi siklus ekonomi (countercyclical). Respon kebijakan pendapatan negara yang countercyclical ini mengindikasikan kebijakan fiskal yang ideal, karena pendapatan negara akan turun ketika perekonomian menunjukkan perlambatan (kontraksi) dan naik apabila perekonomian mengalami penguatan (ekspansi);
2.Respon kebijakan fiskal melalui belanja negara terhadap siklus ekonomi bersifat procyclical. Artinya, belanja negara akan turun ketika perekonomian menunjukkan perlambatan (kontraksi) dan naik apabila perekonomian mengalami penguatan (ekspansi). Beberapa faktor yang diduga kuat mendorong kebijakan belanja negara yang procyclical ini adalah : (i) belum adanya penstabil otomatis (automatic stabilizer) pada sisi belanja; (ii) pola penyerapan (eksekusi) anggaran yang belum memperhatikan siklus yang terjadi dalam perekonomian; dan (iii) adanya konstrain dalam implementasi;
3.Respon kebijakan fiskal melalui keseimbangan anggaran terhadap siklus ekonomi bersifat acyclical, sehingga tidak dapat dipastikan pengaruh penguatan (perlambatan) perekonomian terhadap keseimbangan anggaran;
4.Penstabil otomatis yang mampu merespon (mengimbangi) perubahan siklus ekonomi (countercyclical) adalah pajak penghasilan (PPh), sedangkan belanja negara, baik total belanja maupun belanja negara tanpa memasukkan bunga utang luar negeri, belanja barang luar negeri dan belanja pegawai luar negeri, lebih cenderung mengikuti siklus ekonomi (procyclical);
5.Kebijakan fiskal diskresioner lebih cenderung kontraktif dan responya terhadap perubahan siklus ekonomi cenderung mengikuti siklus ekonomi (procyclical).
4.2. Saran dan Rekomendasi Kebijakan
Berdasarkan hasil temuan dan kesimpulan penelitian dapat dikemukakan beberapa saran dan rekomendasi, yaitu sebagai berikut :
1.Pemerintah perlu mempertahankan kebijakan fiskal penstabil otomatis yang countercyclical melalui pendapatan negara, terutama pada sisi perpajakan. Karena instrumen pajak sebagai penstabil otomatis akan dapat bekerja sesuai dengan siklus ekonomi, yaitu akan turun secara otomatis ketika ekonomi melemah dan naik secara otomatis ketika ekonomi membaik;
2.Untuk meratakan (smooth) pengaruh siklus dalam perekonomian, maka pemerintah harus mengubah arah kebijakan fiskal melalui belanja negara dari procyclical menjadi countercyclical fiscal policy. Agar pengaruh kebijakan tersebut efektif, faktor krusial yang menentukan adalah adanya penilaian yang akurat tentang siklus ekonomi dan dampaknya terhadap anggaran. Selain itu,pemerintah juga sudah saatnya mengintroduksi penstabil otomatis dari sisi belanja, misalnya skim tunjangan pengangguran (unemployment insurance schemes). Mekanisme kerja skim ini akan mengimbangi siklus, dalam arti bahwa belanja negara untuk tunjangan pengangguran akan berkurang ketika ekonomi membaik dan bertambah ketika ekonomi melemah (resesi);
3.Kebijakan fiskal melalui keseimbangan anggaran juga perlu diarahkan untuk mengimbangi siklus ekonomi (countercyclical) agar dampak positif kebijakan fiskal dapat dirasakan oleh masyarakat, yang tecermin antara lain pada perbaikan kualitas hidup (pendapatan per kapita). Apabila pendapatan per kapita masyarakat meningkat maka defisit anggaran akan dapat ditekan, karena pemerintah bisa mengurangi belanja negara yang sebelumnya ditujukan untuk mendorong peningkatan pendapatan. Pemerintah lebih lanjut bisa melakukan realokasi anggaran belanja untuk masyarakat tersebut untuk tujuan penggunaan lain, seperti infrastruktur, pendidikan, dan kesehatan, yang nyata-nyata bermanfaat dalam memperbaiki kualitas hidup masyarakat.
di posting oleh gandatmadi46@yahoo.com