Oleh Dani Rodrik and Joseph E. Stiglitz. Januari 2024
Dani Rodrik, Profesor Ekonomi Politik Internasional Ford Foundation di Harvard Kennedy School. Presiden dari International Economic Associaciation (IEA)
Joseph E. Stiglitz adalah seorang pakar ekonomi, pengarang, dan peraih penghargaan Nobel bidang Ekonomi (2001).
Belum lama ini, komunitas pembangunan dipenuhi dengan optimisme terhadap prospek perekonomian negara berkembang. Pertumbuhan ekonomi meningkat, kemiskinan ekstrem menurun tajam, dan tampaknya terdapat konsensus yang jelas mengenai garis besar strategi pertumbuhan berdasarkan integrasi dalam perekonomian dunia.
Ada banyak perdebatan mengenai strategi ini: pengalaman Tiongkok, yang telah merancang pengentasan kemiskinan paling spektakuler dalam sejarah, memberikan amunisi bagi para pendukung pendekatan pembangunan yang berorientasi pasar dan lebih diarahkan oleh negara. Namun kedua belah pihak sepakat bahwa, apa pun pencapaiannya, industrialisasi yang berorientasi ekspor adalah jalan yang harus ditempuh.
Konsensus ini telah dirusak oleh beberapa perkembangan. Beberapa di antaranya sudah lama dibuat. Secara khusus, perubahan teknologi telah membuat manufaktur menjadi padat modal dan keterampilan, serta semakin sedikit menyerap tenaga kerja. Hal ini melemahkan efektivitas industrialisasi sebagai strategi pertumbuhan. Kemampuan strategi pertumbuhan dalam menyerap tenaga kerja berkurang pada saat yang sama dengan melemahnya keunggulan komparatif negara-negara berkembang. Seperti yang ditunjukkan Gambar 1, tingkat pertumbuhan ekonomi di negara-negara berkembang telah menurun pada tahun-tahun sebelum pandemi Covid.
Pandemi ini sendiri mempercepat dan memperlihatkan tren lain yang lebih halus. Dengan pertumbuhan yang lebih rendah, permasalahan utang di negara-negara berkembang menjadi semakin parah, dan negara-negara berpendapatan rendah dan menengah ke bawah kehilangan akses ke pasar keuangan. Persaingan geopolitik antara AS dan Tiongkok serta reaksi buruk terhadap hiper-globalisasi mengubah lanskap ekonomi global dan menjadikan perekonomian dunia kurang ramah terhadap pertumbuhan melalui perdagangan.
Ketika pendapatan di negara-negara maju meningkat, terjadi peralihan dari barang-barang manufaktur ke jasa-jasa, sehingga pangsa output global di bidang manufaktur pun menurun. Krisis perubahan iklim yang akan terjadi, dan green transition yang diperlukan, berdampak buruk pada sektor pertanian di banyak negara berkembang. Hal ini juga mengurangi permintaan global terhadap barang-barang material, terutama barang-barang yang memiliki jejak karbon tinggi, dibandingkan dengan jasa, dan menjadikan pengembangan teknologi baru sebagai sebuah keharusan, yang semakin merugikan negara-negara berkembang.
Gambar 1: Tingkat pertumbuhan negara maju dan berkembang sejak tahun 1950
Sumber dan catatan dari database Angus Maddison, diperbarui dengan data dari Bank Dunia, Indikator Pembangunan Dunia. Kurva berlabel “terendah” menggambarkan tren mulus (smooth) dari pengamatan tahunan untuk masing-masing kelompok.
Kami berpendapat dalam esai ini bahwa kita berada pada titik balik dalam strategi pembangunan. Strategi yang berhasil dengan baik di masa lalu kemungkinan besar tidak akan berhasil dalam beberapa dekade mendatang. Secara khusus, strategi pertumbuhan berbasis manufaktur dan ekspor yang mendorong keajaiban pembangunan di Asia Timur tidak lagi cocok untuk negara-negara berpenghasilan rendah saat ini; paling tidak, jumlah tersebut tidak cukup. Teknologi baru, tantangan iklim, dan konfigurasi ulang globalisasi memerlukan pendekatan baru dalam pembangunan yang menekankan dua bidang penting: transisi ramah lingkungan dan layanan yang menyerap tenaga kerja. Sayangnya, para pembuat kebijakan tidak mempunyai resep siap pakai atau model sukses yang bisa ditiru (copy) . Oleh karena itu, untuk menghadapi tantangan ini secara langsung diperlukan peningkatan kapasitas untuk mempelajari peluang-peluang baru, kendala-kendala baru, dan apa saja yang berhasil dan apa yang tidak bisa dilakukan ketika pemerintah bereksperimen dengan kebijakan-kebijakan baru di sejumlah bidang.
Pendekatan strategis terhadap pembangunan ekonomi – The fundamental source of economic development dalam jangka panjang adalah pembelajaran, baik pada tingkat individu, yang tercermin dalam akumulasi sumber daya manusia dan pembelajaran untuk belajar, dan pada tingkat yang lebih tinggi – organisasi dan pembelajaran masyarakat, termasuk perbaikan tata kelola, yang tidak hanya mencakup pemahaman prinsip-prinsip tata kelola yang baik, namun juga mengatasi hambatan dalam penerapannya. Pertumbuhan ekonomi yang berkelanjutan memerlukan kesabaran dalam membangun dasar-dasar ini – investasi yang stabil dalam pendidikan dan keterampilan serta peningkatan kualitas institusi.
Meskipun akumulasi dari kemampuan-kemampuan mendasar ini sangat diperlukan untuk pembangunan – ini merupakan kondisi yang diperlukan – namun hal ini tidaklah cukup; hal ini bukanlah pengganti strategi pembangunan ekonomi yang berfokus langsung pada transformasi struktural. Dalam semua kasus pertumbuhan ekonomi yang sukses, baik di Asia Timur maupun di negara lain, fundamental ini membaik seiring dengan pesatnya pertumbuhan ekonomi. Hal-hal tersebut merupakan hasil pertumbuhan dan juga merupakan prasyarat. Pada gilirannya, pertumbuhan pesat yang berkelanjutan memerlukan transformasi struktural: negara-negara yang mengalami pertumbuhan pesat, katakanlah berdasarkan sumber daya alam, dan tidak mengalami transformasi struktural akan melihat bahwa pertumbuhan akan melemah seiring dengan berakhirnya booming komoditas.
Selain itu, negara-negara yang hanya berfokus pada hal-hal mendasar dan berinvestasi pada pendidikan dan pemerintahan, namun tidak berhasil mendorong perubahan struktural, hanya memperoleh sedikit manfaat dalam hal pertumbuhan ekonomi. Pasokan sumber daya manusia dan institusi yang baik hanya menghasilkan sedikit pertumbuhan jika tidak terjadi perubahan simultan pada sisi permintaan perekonomian, yang biasanya berasal dari promosi kegiatan ekonomi baru yang modern, dan struktur produksi, yang berasal dari kebijakan industri yang dibahas di bawah ini.
Elemen penting lain dari strategi ini berfokus pada makroekonomi. Perekonomian terbuka kecil perlu memastikan bahwa mereka memiliki nilai tukar yang kompetitif, menjaga keseimbangan keseluruhan antara penawaran dan permintaan agregat tanpa membuat negara tersebut bergantung pada modal asing jangka pendek dan karenanya mengalami “penghentian mendadak,” dan pada tingkat yang tinggi. lapangan kerja semaksimal mungkin. Hal ini merupakan kegagalan utama banyak negara kaya sumber daya, dan juga menjadi alasan kegagalan banyak negara yang mengikuti kebijakan Konsensus Washington. Perekonomian yang lebih besar harus memastikan permintaan agregat yang memadai untuk mempertahankan tingkat kapasitas dan lapangan kerja yang tinggi
Fokus ekonomi pembangunan saat ini pada uji coba randomized controlled trials (RCT) dan metode inferensi kausal lainnya yang ketat telah mengaburkan pentingnya perubahan struktural. RCT telah menghasilkan banyak wawasan kebijakan yang penting, di bidang kesehatan masyarakat, pendidikan dan pemberian layanan sosial, dan tidak diragukan lagi telah memberikan kontribusi yang signifikan terhadap pengentasan kemiskinan. Namun pada akhirnya, pembangunan ekonomi jangka panjang dan berkelanjutan memerlukan lebih dari serangkaian intervensi lokal yang terbatas pada bidang kebijakan di mana metode eksperimental tersebut dapat diterapkan. Keajaiban pertumbuhan yang paling spektakuler di zaman kita adalah hasil dari reformasi kebijakan sektoral atau perekonomian secara luas yang mendorong kegiatan ekonomi baru tanpa terlebih dahulu memanfaatkan RCT.
Tiongkok secara eksplisit bereksperimen dengan mencoba pengaturan kebijakan baru di beberapa provinsi sebelum meluncurkannya di tempat lain. Seperti yang ditunjukkan oleh pengalaman-pengalaman ini, pembelajaran dari keberhasilan dan kegagalan kebijakan dapat dilakukan bahkan ketika standar inferensi kausal pembuat kebijakan tidak memenuhi standar RCT atau teknik ekonometrik lainnya dalam “pembuatan kebijakan berbasis bukti.” Tidak mungkin melakukan RCT untuk memberikan masukan bagi pilihan strategi besar yang benar-benar penting: pembuat kebijakan memperoleh apa yang mereka bisa dengan membuat kesimpulan secara hati-hati berdasarkan teori, sejarah, studi ekonometrik, dan eksperimen terbatas yang dapat dilakukan.
Oleh karena itu, pembangunan ekonomi yang cepat dan berkelanjutan memerlukan strategi yang jelas. Elemen umum yang terdapat dalam semua kasus pertumbuhan yang cepat dan berkelanjutan di zaman kita adalah strategi industrialisasi. Pada awal era pascaperang, strategi ini adalah industrialisasi substitusi impor (ISI). Menggabungkan intervensi negara yang besar dengan hambatan impor, ISI fokus pada peningkatan kapasitas manufaktur dalam negeri – awalnya barang konsumsi, diikuti oleh industri perantara dan barang modal.
Meskipun tidak semua negara berhasil menerapkan strategi ini, banyak negara di Amerika Latin, Timur Tengah, dan Afrika Sub-Sahara mengalami pertumbuhan ekonomi yang pesat hingga terjadinya guncangan minyak pada paruh kedua tahun 1970an. Negara-negara Asia Timur dan Tenggara yang dipimpin oleh Taiwan pada akhir tahun 1950an dan Korea Selatan pada awal tahun 1960an juga sangat mendorong industrialisasi melalui berbagai langkah termasuk akses terhadap kredit dan insentif pajak, namun mendorong perusahaan manufaktur mereka yang baru lahir untuk melakukan ekspor.
Model industrialisasi berorientasi ekspor atau export-oriented industrialization (EOI) di Asia Timur terbukti lebih berkelanjutan, dan pada akhirnya menjadi model yang ditiru oleh negara-negara yang mengadopsi pendekatan yang lebih berorientasi pasar di bawah pengaruh Konsensus Washington (Washington Consensus). Sesuai dengan fokus pasar dan keengganan terhadap “intervensi” pemerintah, Konsensus Washington sebagian besar berfokus pada hal-hal “fundamental” – investasi di bidang pendidikan, pemerintahan, dan stabilitas makroekonomi – dan meremehkan strategi transformasi struktural yang penting bagi keberhasilan negara-negara Timur. Negara-negara Asia, termasuk peran kebijakan perdagangan dan industri yang eksplisit (digunakan di Asia Timur) untuk mendorong pembelajaran dan industri baru. Sebagai dampaknya, hasil pertumbuhan yang diperoleh dari Konsensus Washington terbukti mengecewakan
Note: Washington Consensus diperkenalkan oleh John Williamson pada tahun 1989 untuk mendeskripsikan sepuluh kebijakan ekonomi yang menurutnya perlu menjadi standar reformasi bagi negara berkembang yang baru didera krisis
Tiongkok adalah kisah sukses paling signifikan dari model Asia Timur. Ketika pemerintah Tiongkok memprioritaskan pertumbuhan ekonomi pada tahun 1978, strateginya menggabungkan insentif pasar dengan pengaturan kelembagaan yang sangat tidak konvensional – sistem tanggung jawab rumah tangga dan penetapan harga jalur ganda di bidang pertanian, perusahaan kota dan desa, kawasan ekonomi khusus – untuk mendorong perubahan struktural, produktif diversifikasi, dan kemampuan baru. Kebijakan industri yang mendorong aktivitas manufaktur baru merupakan bagian penting dari kesuksesan Tiongkok. Tiongkok adalah penerima manfaat dari peningkatan globalisasi, namun sebagian besar memainkan peran tersebut berdasarkan peraturannya sendiri
Pada tahun 1990an, globalisasi telah mencapai puncaknya. Di bawah model baru hiper-globalisasi, menghilangkan atau setidaknya mengurangi biaya transaksi perdagangan internasional, keuangan, dan investasi (“integrasi mendalam”) menjadi tujuan utama kebijakan ekonomi. Pengurangan biaya-biaya ini seiring dengan kemajuan teknologi menjadikan global value chains (GVC) sebagai kekuatan utama yang membentuk produksi global. Bergabung dengan GVC pada gilirannya menjadi sarana utama untuk mendorong pertumbuhan ekonomi. Memasuki GVC, menurut pemikiran tersebut, akan membantu mendorong industri baru, meningkatkan produktivitas, dan menghasilkan perubahan struktural yang diperlukan untuk pertumbuhan.
Namun, ketika integrasi ekonomi global, EOI, dan GVC menjadi bagian penting dari strategi pembangunan ekonomi, manfaatnya diremehkan oleh proses “deindustrialisasi prematur” di negara-negara berkembang. Penyebab utamanya adalah perubahan teknologi yang bias pada keterampilan dan modal di bidang manufaktur. Perubahan-perubahan ini meningkatkan produktivitas tenaga kerja secara signifikan di negara-negara maju dimana inovasi berasal. Namun hal ini juga melemahkan keunggulan komparatif negara-negara berpendapatan rendah yang biasanya memproduksi barang padat karya. Standar kualitas dan teknologi yang ditetapkan oleh perusahaan-perusahaan terkemuka di GVC menjadikan produksi padat karya di sektor-sektor yang berorientasi ekspor menjadi semakin tidak layak dilakukan.
Hasilnya adalah sektor manufaktur formal yang kompetitif secara global di negara-negara berkembang tidak lagi menjadi sektor penyerap tenaga kerja. Sektor-sektor tersebut berubah menjadi sektor-sektor yang “enklave” di mana sangat sedikit tenaga kerja berketerampilan rendah yang dapat dipekerjakan. Di negara-negara yang produksi manufakturnya tetap tinggi, lapangan kerja di sektor manufaktur menyusut (sebagai bagian dari total lapangan kerja). Dalam beberapa kasus di mana lapangan kerja di sektor manufaktur mengalami peningkatan, peningkatan tersebut terkonsentrasi di perusahaan-perusahaan kecil, informal, dan produktivitasnya rendah, sementara perusahaan-perusahaan besar yang kompetitif secara internasional hanya menghasilkan sedikit permintaan akan tenaga kerja.
Transformasi struktural merupakan kunci utama yang mendorong pertumbuhan ekonomi yang pesat. Ketika pekerja berpindah dari sektor dengan produktivitas rendah ke sektor dengan produktivitas lebih tinggi, pendapatan mereka meningkat, produktivitas agregat meningkat, dan pertumbuhan ekonomi pun terjadi. Pertanyaan strategis utama yang perlu dijawab untuk meluncurkan proses ini adalah: dari manakah lapangan kerja yang lebih baik dan produktif bisa didapat? Meskipun manufaktur akan tetap menjadi sektor penting bagi sebagian besar negara, kami tidak yakin sektor ini dapat menjadi pendorong pertumbuhan ekonomi. seperti yang terjadi di Asia Timur dan negara-negara sukses lainnya di masa lalu. Industri dan jasa ramah lingkungan harus memainkan peran penting dalam mengisi kekosongan tersebut, terutama dalam beberapa dekade mendatang. Dalam dua bagian berikutnya, kita membahas setiap area secara bergantian….bersambung