Kebijakan Industri:
Kebijakan industri merupakan inti dari wacana ekonomi saat ini, yang didorong oleh tindakan legislatif dari pemerintahan Biden. Kolom ini menyajikan analisis mengenai ‘Ekonomi Baru dari Kebijakan Industri’, yang mensintesis literatur yang muncul untuk memahami kebijakan-kebijakan yang kompleks ini. Laporan ini menyoroti tujuan yang lebih luas dari kebijakan industri modern, yang melampaui dukungan sektor tradisional. Temuan-temuan utama menunjukkan bahwa kebijakan-kebijakan ini secara umum mempunyai dampak positif, dengan penerapan dan efektivitas yang berbeda-beda. Untuk melakukan evaluasi kebijakan industri secara menyeluruh dan efisien, diperlukan penelitian teoretis di masa depan, yang didasari oleh penelitian empiris yang cermat berdasarkan kasus per kasus.
Munculnya ‘Bidenomics’ dan undang-undang ekonomi khasnya, seperti Infrastructure Investment and Jobs Act (IIJA), Creating Helpful Incentives to Produce Semiconductors Act (CHIPS), dan Inflation Reduction Act (IRA), telah mendorong kebijakan industri ke depan didalam diskusi kebijakan ekonomi. Dengan munculnya paket-paket serupa di OECD dan negara-negara lain, muncul minat baru untuk memahami cara kerja kebijakan industri. Apa sebenarnya kebijakan industri itu? Bagaimana kita mengukurnya? Dan bagaimana kita mengevaluasinya? Literatur baru di bidang ekonomi, yang kami sebut sebagai Ekonomi Baru Kebijakan Industri (New Economics of Industrial Policy), memahami lanskap ini dengan alat dan wawasan baru.
Dalam makalah terbaru (Juhász dkk. 2023), kami berupaya mengklarifikasi diskusi seputar kebijakan yang kompleks ini dan mensintesis literatur yang muncul. Penelitian baru telah mencapai kemajuan metodologis yang penting dalam memahami dasar-dasar praktik kebijakan dan dalam mengevaluasi efektivitas kebijakan. Gambaran yang muncul, secara umum, memberikan pandangan yang lebih positif terhadap kebijakan industri – namun juga menyoroti beberapa hal penting.
Apa itu kebijakan industri?
Kami mendefinisikan kebijakan industri sebagai kebijakan pemerintah yang secara eksplisit menargetkan transformasi struktur kegiatan ekonomi untuk mencapai tujuan publik. Yang penting, kebijakan-kebijakan ini bersifat selektif; mereka menargetkan beberapa aktivitas, namun tidak menargetkan aktivitas lainnya. Selain itu, mereka memang disengaja dalam arti bahwa mereka ingin mengubah struktur perekonomian. Oleh karena itu, kebijakan industri bisa mencakup banyak hal – definisi kami mencakup kebijakan sektoral yang ditargetkan yang biasanya dikaitkan dengan kebijakan tersebut (misalnya dukungan untuk baja, mobil, pembuatan kapal, atau semikonduktor), namun juga mencakup dukungan bentuk intervensi lain yang ditargetkan, seperti seperti R&D atau ekspor. Demikian pula, tujuan kebijakan industri mungkin bersifat luas. Meskipun secara historis, kebijakan-kebijakan ini terutama ditujukan untuk memfasilitasi transformasi struktural dan industrialisasi, saat ini tujuan-tujuan tersebut mencakup climate goals, penciptaan ‘lapangan kerja yang baik’, supply chain resiliency, keamanan nasional, dan banyak lagi.
Apa alasan intervensi?
Alasan ekonomi bagi kebijakan industri terbagi dalam tiga kategori utama: (1) kegagalan pasar seperti eksternalitas positif yang menyiratkan bahwa pasar tidak akan menyediakan cukup aktivitas positif (misalnya, manufaktur modern, energi ramah lingkungan, lapangan pekerjaan yang baik); (2) kegagalan koordinasi dimana suatu kegiatan yang diinginkan mungkin hanya menguntungkan secara individu jika semua orang juga melakukan produksi; dan (3) penyediaan input publik berdasarkan aktivitas tertentu yang merupakan barang publik (misalnya, infrastruktur pengisian daya yang diperlukan untuk penggunaan kendaraan listrik).
Note: Eksternalitas positif adalah apabila dampak dari suatu tindakan terhadap orang lain yang tidak memberikan kompensasi menguntungkan.
Adapun contoh eksternalitas positif adalah penelitian dan pengembangan teknologi baru, investasi dalam pendidikan, atau pembangunan infrastruktur yang meningkatkan kualitas hidup masyarakat secara keseluruhan
Kontroversi seputar kebijakan industri sering kali bukan pada landasan teori – yang luas – namun lebih pada aspek praktis. Mereka yang skeptis khawatir bahwa penyembuhannya akan lebih buruk daripada penyakitnya. Ada dua permasalahan yang umum terjadi: (1) masalah informasi yang menghambat bahkan pemerintah yang mempunyai niat baik untuk memilih kegiatan yang tepat untuk dijadikan sasaran; dan (2) penangkapan politik (political capture), yang menyiratkan bahwa meskipun pemerintah mengetahui kegiatan mana yang harus ditargetkan, pihak-pihak yang mempunyai kepentingan pribadi akan mengalihkan perhatian pemerintah dari kegiatan-kegiatan yang memberikan manfaat bagi masyarakat luas. Kedua alasan tersebut menimbulkan keraguan mengenai apakah pemerintah dapat ‘pick winners’.
Kami mengakui tantangan-tantangan ini, namun berpendapat bahwa ujian akhir dari efektivitas kebijakan ini bukanlah apakah pemerintah dapat ‘pick winners’ namun apakah mereka mampu ‘membiarkan yang dirugikan pergi’. Meskipun memangkas kelompok yang kalah ex post mungkin sulit, hal ini tidak terlalu menuntut dibandingkan kemahatahuan pemerintah dalam memilih pemenang ex ante. Dalam hal ini, kami berargumen bahwa kebijakan industri tidak jauh berbeda dengan banyak bidang pilihan kebijakan publik lainnya (kebijakan pendidikan, kebijakan stabilisasi, dll.) dimana pembenaran atas intervensi pemerintah sudah ditetapkan (eksternalitas sumber daya manusia, Keynesian rigidities) tetapi apa yang berhasil tidak jelas. Namun, berbeda dengan kebijakan industri, perdebatan di bidang ini biasanya berfokus pada bagaimana menerapkan kebijakan dengan baik, bukan apakah kebijakan harus coba diupayakan.
Note: x-ante paling umum digunakan dalam dunia komersial, di mana hasil dari tindakan tertentu, atau serangkaian tindakan, diperkirakan (atau dimaksudkan). Kebalikan dari ex-ante adalah ex-post (aktual) (atau ex post). Membeli tiket lotre akan membuat Anda kehilangan uang ex ante (diharapkan), tetapi jika Anda menang, itu adalah keputusan yang tepat ex post
Dalam dunia keuangan, return ex-ante adalah return yang diharapkan dari suatu portofolio investasi.
Meskipun para ekonom tidak lagi mempelajari kebijakan industri, dunia tetap menggunakannya. Faktanya, kebijakan industri ada dimana-mana – dan terus berkembang. Penelitian terbaru yang mengukur kebijakan industri menggunakan metode inovatif (De Pippo dkk. 2022, Juhász dkk. 2022, Criscuolo dkk. 2022) secara konsisten menemukan bahwa kebijakan industri di perekonomian Barat tersebar luas. Karena alasan-alasan tersebut, daripada mencoba membujuk para pembuat kebijakan untuk menghindari hal-hal tersebut, para ekonom sebaiknya mempelajari hal-hal tersebut untuk menjawab pertanyaan tentang bagaimana melakukan kebijakan industri dengan lebih baik. The New Economics of Industrial Policy is doing just that
Melakukan evaluasi kebijakan industri
Memang benar, kebutuhan akan kerja yang hati-hati sangatlah mendesak dan evaluasi kebijakan industri memerlukan penanganan terhadap beberapa permasalahan empiris yang mendasar. Sebagai contoh, pertimbangkan dua jenis pemerintahan: pemerintahan yang mencari rente yang terikat pada kepentingan-kepentingan khusus dan pemerintahan teknokratis yang melakukan intervensi untuk memperbaiki kegagalan pasar. Rodrik (2012) menunjukkan bahwa hanya dengan data observasi, seseorang tidak dapat membedakan kedua jenis pemerintahan tersebut. Isu-isu ini, dan isu-isu yang didokumentasikan oleh Rodrik dan Rodriguez (2001) dan Lane (2020), menyoroti berbagai faktor yang membuat data observasi saja tidak informatif mengenai efektivitas kebijakan.
Selain itu, praktik empiris kanonik (canonical empirical exercise) yang memungkinkan peneliti mengekstraksi komponen kebijakan industri yang ortogonal dan ‘kebetulan’ untuk evaluasi mungkin juga tidak sepenuhnya menyelesaikan permasalahan empiris. Mereka yang skeptis terhadap kebijakan industri mungkin berpendapat bahwa evaluasi terhadap random allocation kebijakan industri mengabaikan semua tantangan praktis (informational and political capture yang terkait dengan penerapan kebijakan industri di dunia nyata. Kelompok yang optimis melihat cara untuk tetap mendapatkan kembali jumlah yang berguna dari kebijakan yang diberlakukan secara endogen.
Note: Canonical adalah istilah statistik untuk menganalisis variabel laten (yang tidak diamati secara langsung) yang mewakili banyak variabel (yang diamati secara langsung). Istilah ini juga dapat ditemukan dalam analisis regresi kanonik dan analisis diskriminan multivariat
Penelitian baru yang teridentifikasi dengan baik membahas ketegangan antara pencarian variasi eksogen dan relevansi dunia nyata dengan membuat isolasi berbagai lapisan masyarakat untuk tujuan perbaikan (treatment). Satu lapisan, yang kami sebut sebagai ‘mekanisme ekonomi’, mengevaluasi pertanyaan apakah pembenaran kebijakan industri itu valid, yakni apakah justifikasi kebijakan industri dapat dibenarkan atau tidak. apakah kegagalan pasar untuk aktivitas yang ditargetkan besar? Misalnya, Juhász (2018) mengevaluasi argumen industri yang masih baru di Perancis pada abad ke-19 dengan menggunakan disruption terhadap perdagangan akibat blokade terhadap Inggris. Meskipun makalah ini tidak membahas kebijakan kontemporer, makalah ini menunjukkan bahwa infant industry menjadi mekanisme ekonomi yang kuat di dunia nyata. Lapisan kedua melibatkan evaluasi versi sempit dari pertanyaan kemanjuran: Apakah perusahaan/industri/sektor yang dipromosikan oleh pembuat kebijakan memberikan respons sesuai arah yang diinginkan? Penelitian terbaru juga memberikan informasi mengenai margin ini
Revolusi kredibilitas akhirnya tiba dalam penelitian kebijakan industri
Kami meninjau temuan dari makalah yang menggunakan desain penelitian ringkas untuk mengevaluasi tiga jenis kebijakan industri: infant industry, penelitian dan pengembangan publik, dan kebijakan industri berbasis tempat. Pertama, tiga makalah terbaru (Juhász 2018, Hanlon 2020, Lane 2022) mengevaluasi episode-episode yang meniru kasus-kasus infant industry yang terjadi di negara-negara pengikut teknologi. Masing-masing makalah menemukan beberapa dukungan bahwa promosi industri yang masih baru menyebabkan peningkatan aktivitas di sektor yang ditargetkan, meskipun pada tingkat yang berbeda. Studi Lane (2022) mengenai dorongan industri berat dan bahan kimia di Korea Selatan pada abad ke-20 memberikan contoh paling jelas tentang suatu negara yang secara drastis mengubah keunggulan komparatifnya dengan menggunakan alat kebijakan industri.
Kedua, dua makalah baru memberikan pandangan yang cukup positif mengenai ruang lingkup upaya penelitian dan pengembangan publik berskala besar yang mempunyai dampak lokal dan, yang lebih spekulatif, dampak agregat (Gross dan Sampat 2023, Kantor dan Whaley 2023). Makalah-makalah ini mempelajari episode-episode kanonik dari ‘moonshots’ di AS dan menunjukkan, bahwa selama masa krisis nasional, pemerintah AS mampu memilih teknologi, tempat, dan perusahaan yang memberikan hasil yang diinginkan. Selain itu, meskipun hal ini bukan tujuan utama dari kebijakan tersebut, makalah ini juga menemukan bukti adanya dampak positif jangka panjang (kebanyakan bersifat lokal).
Ketiga, banyak penelitian baru yang menemukan bahwa kebijakan industri berbasis lokasi atau Place-Based Industrial Policies (PBIPs) sering kali memberikan hasil yang konsisten dengan tujuan para pembuat kebijakan, baik di daerah tertinggal maupun daerah yang mengalami kemunduran. Eksperimen sejarah menunjukkan potensi aktivitas manufaktur lokal untuk memacu transformasi struktural lokal dan peningkatan pendapatan generasi terakhir (Mitrunen 2021, Garin dan Rothbaum 2022). Penelitian mengenai PBIP Eropa untuk wilayah yang mengalami kesulitan ekonomi (Criscuolo dkk. 2019, Cingano dkk. 2022) menunjukkan bahwa PBIP dapat membantu pertumbuhan lapangan kerja di sektor manufaktur (pada kenyataannya, mengurangi penurunan tersebut). Demikian pula, kebijakan yang menyasar daerah tertinggal juga mempunyai dampak positif dan seringkali bertahan lama melalui penciptaan aglomerasi yang mandiri (La Point dan Sakabe 2021, Incoronato dan Lattanzio 2023, Cerrato 2023).
Belajar dari Keajaiban Asia Timur
Penelitian baru mengenai kebijakan industri juga mendorong perdebatan mengenai kontroversi peran strategi industri dan keajaiban ekonomi Asia Timur. Keajaiban Asia tidak hanya merupakan salah satu episode terpenting dalam pembangunan ekonomi modern, namun tetap menjadi titik fokus perdebatan seputar kemanjuran dan keinginan kebijakan industri. Serangkaian studi baru, dimulai dengan Lane (2022), beralih ke Penggerak Industri Bahan Kimia Berat (HCI) di Korea Selatan. Studi-studi ini menemukan bahwa kebijakan mendorong pertumbuhan dan pengembangan ekspor industri sasaran, baik dalam jangka pendek maupun jangka panjang (Lane 2022), dengan memberikan keuntungan kesejahteraan yang besar dalam jangka panjang (Choi dan Levchenko 2022), meskipun mungkin berdampak pada meningkatnya kesalahan alokasi di sektor industri. perekonomian (Kim dkk. 2022).
Penelitian kuantitatif yang dilakukan oleh Ernest Liu (2019) memberikan panduan yang berguna bagi para pembuat kebijakan dalam menghadapi tantangan dalam memilih industri mana yang akan dijadikan sasaran, dalam perekonomian di mana ketidak sempurnaan pasar terjadi di berbagai sektor yang saling terkait. Liu menyediakan statistik yang cukup untuk menentukan sasaran yang optimal, dan kerangka kerjanya menunjukkan bahwa, dalam kondisi tertentu, memberikan subsidi pada sektor hulu dapat meminimalkan kesalahan kebijakan. Liu menunjukkan bahwa kebijakan aktual yang digunakan di HCI Tiongkok dan Korea Selatan sesuai dengan statistiknya, sehingga menunjukkan bahwa masalah informasi yang dihadapi para pembuat kebijakan mungkin tidak dapat diatasi.
Karya empiris baru, dipimpin oleh Aghion et al. (2015), baru mulai menyentuh permukaan kebijakan industri Tiongkok yang terkini. Bai dkk. (2022) mengeksplorasi dampak FDI gaya quid-pro-quo Tiongkok dan mempelajari dampak buruk dari usaha patungan asing ke perusahaan domestik. Dibandingkan dengan FDI yang tidak dibatasi, mereka memperkirakan bahwa FDI quid-pro-quo meningkatkan kualitas model domestik yang terafiliasi dan meningkatkan penjualan mereka. Penelitian mendalam tentang pembuatan kapal Tiongkok oleh Kalouptsidi (2018) dan Barwick dkk. (2019) menunjukkan pentingnya desain kebijakan. Barwick dkk. (2019) menunjukkan bagaimana tidak semua tuas kebijakan efektif: walaupun subsidi produksi dan subsidi investasi mungkin berguna, subsidi untuk masuk menyebabkan inefisiensi di sektor pembuatan kapal
Kesimpulan
Setelah bertahun-tahun berada dalam posisi terpinggirkan di bidang ekonomi, kebijakan industri kini menjadi subyek penelitian baru. Meskipun masih baru, Ekonomi Baru Kebijakan Industri memberikan penilaian yang lebih produktif terhadap kebijakan industri – yang berpotensi memberikan informasi mengenai bagaimana melakukan kebijakan industri dengan baik. Karya ini mengungkap beragam episode kebijakan industri yang mengungkap bagaimana kesuksesan bergantung pada detail desain penting dan konteks ekonomi. Meskipun sebagian besar penelitian baru ini menggunakan metode bentuk tereduksi yang canggih, kami menyimpulkan bahwa metode ini belum mampu memberikan evaluasi efisiensi penuh terhadap kebijakan industri, sehingga memerlukan sebuah model. Upaya di masa depan harus diarahkan untuk mengatasi tantangan-tantangan ini, berdasarkan hasil kerja empiris yang cermat berdasarkan kasus per kasus.
Diterbitkan oleh Research Institute of Economy, Trade and Industry (RIETI) pada 4 Des 2023.
Ditulis oleh
Réka JUHÁSZ
Co-Founder of The Industrial Policy Group and Assistant Professor of Economics at University Of British Columbia
Nathaniel LANE
Associate Professor, Post-doctoral researcher, Department of Economics at Massachusetts Institute of Technology (MIT), Associate Professor at University Of Oxford
Dani RODRIK
Ford Foundation Professor of International Political Economy at the John F. Kennedy School of Government at Harvard University
Terjemahan bebas oleh gandatmadi46@yahoo.com